立法鼓勵(lì)民間力量參與社會(huì)救助

10月24日，民政部部長(zhǎng)李立國(guó)在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上表示，全國(guó)人大已將《社會(huì)救助法》列入立法工作計(jì)劃。

“目前，有關(guān)部門(mén)正進(jìn)一步研究有關(guān)社會(huì)救助的立法問(wèn)題。同時(shí)，根據(jù)社會(huì)救助工作實(shí)際需要和成熟程度，適時(shí)制定、修改社會(huì)救助法規(guī)和規(guī)章，加快健全社會(huì)救助法制體系?！崩盍?guó)在上述會(huì)議上作《國(guó)務(wù)院關(guān)于社會(huì)救助工作情況的報(bào)告》（下稱(chēng)“《報(bào)告》”）時(shí)稱(chēng)。而全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)同樣在本次會(huì)議報(bào)告中建議加快社會(huì)救助法、慈善事業(yè)法等法律的立法進(jìn)度。

隨著該法被列十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和2012年立法工作計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目，歷時(shí)八年的《社會(huì)救助法》立法工作將正式破題，從而打破四年前國(guó)務(wù)院法制辦公開(kāi)該法征求意見(jiàn)稿后一度沉寂的局面?！拔覀兿Ｍ摲ūM快完善后早日出臺(tái)?！敝腥A社會(huì)救助基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)時(shí)正新和正承擔(dān)著民政部關(guān)于社會(huì)救助體系構(gòu)建的相關(guān)項(xiàng)目研究的清華大學(xué)NGO研究所博士后李勇，均向《中國(guó)新聞周刊》表達(dá)如是期待。

久違的一部法

“關(guān)于社會(huì)救助，以前不也納入過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃嘛?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授鄭功成在接受《中國(guó)新聞周刊》電話(huà)采訪時(shí)，以這樣一句話(huà)委婉表達(dá)《社會(huì)救助法》立法工作多年來(lái)未有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的意見(jiàn)。

社會(huì)救助領(lǐng)域立法工作嘗試已久。早在上世紀(jì)90年代的第八屆全國(guó)人大常委會(huì)和此后的第十屆全國(guó)人大常委會(huì)，均曾將時(shí)稱(chēng)《中華人民共和國(guó)社會(huì)救濟(jì)法》的立法工作納入五年立法規(guī)劃。此后經(jīng)各界討論達(dá)成共識(shí)，將其更名為《社會(huì)救助法》，并于2005年開(kāi)始起草。

三年后的2008年，中國(guó)政府網(wǎng)全文公布該法征求意見(jiàn)稿，此后幾近沉寂，直至2010年3月的十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，全國(guó)人大代表、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)王利明等96名代表提出議案，建議制定社會(huì)救助法，該法重新引發(fā)各界高度關(guān)注。

至于上述征求意見(jiàn)稿緣何未被提交全國(guó)人大并及時(shí)進(jìn)入立法環(huán)節(jié)，李勇表示，根據(jù)他個(gè)人了解的情況，是由于其“并未解決社會(huì)救助領(lǐng)域公平與效率的問(wèn)題”，換言之，就是沒(méi)有劃清政府職能的界限，以至于政府仍舊是包攬一切的角色，而社會(huì)組織等第三方力量不能有效介入，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮良好作用。另外，“相應(yīng)地，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制也未被引入”。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，正是由于當(dāng)時(shí)的草案存在較多爭(zhēng)議，國(guó)務(wù)院法制辦未將其提交全國(guó)人大常委會(huì)。雖然業(yè)內(nèi)多數(shù)人認(rèn)為出臺(tái)該法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，但是由于2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)后，有觀點(diǎn)擔(dān)心社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助兩者之間或有重疊或者矛盾之處，建議在前者實(shí)施過(guò)程中予以研究，理清兩者關(guān)系之后再推出后者。同時(shí)，也有人擔(dān)心連續(xù)出臺(tái)民生大法之后的財(cái)政承受力問(wèn)題。最終對(duì)于該法的立法進(jìn)程采取了漸緩的慎重態(tài)度。

據(jù)悉，目前國(guó)務(wù)院法制辦和民政部正在對(duì)草案作進(jìn)一步論證完善。而本次會(huì)議上，全國(guó)人大內(nèi)司委在對(duì)《報(bào)告》的審議意見(jiàn)中提出，將建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)認(rèn)真研究代表提出的“將刑事被害人救助制度納入社會(huì)救助法立法內(nèi)容的建議”，繼續(xù)督促有關(guān)部門(mén)加快立法進(jìn)程，并為審議社會(huì)救助法草案做好準(zhǔn)備工作。“建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)抓緊工作，盡快報(bào)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議?！?/p>

至此，這部久違的關(guān)涉民生的大法之立法工作終于步入快車(chē)道。

支持社會(huì)組織參與

10月25日，在分組審議《報(bào)告》時(shí)，與會(huì)委員們將意見(jiàn)集中于“充分發(fā)揮好民間慈善機(jī)構(gòu)的作用”上。朱永新委員認(rèn)為，盡管目前中國(guó)社會(huì)組織登記管理體制改革已經(jīng)取得一些進(jìn)步，但民間慈善機(jī)構(gòu)申請(qǐng)注冊(cè)仍面臨程序復(fù)雜、難度大等問(wèn)題，由此建議國(guó)家進(jìn)一步規(guī)范、暢通民間力量參與社會(huì)救助的途徑。

來(lái)自廣西的全國(guó)人大代表潘雪紅也提出，目前社會(huì)救助工作趨向社會(huì)化，政府、民間應(yīng)當(dāng)合理分工，特別是一些能夠交由社會(huì)組織辦的，就應(yīng)放手交給社會(huì)組織去辦，政府可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式加以支持。

“社會(huì)上待救助的對(duì)象個(gè)性化需求非常多樣，而政府分配資源的能力有限，這種情況下，政府做不到的事情，民間組織反倒很容易實(shí)現(xiàn)?！泵裾繉?zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授洪大用在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)如此評(píng)述。

身在基金會(huì)的時(shí)正新認(rèn)為，“很多問(wèn)題亟須通過(guò)法律規(guī)范，現(xiàn)行各種法律法規(guī)層次太低，效力不夠，而專(zhuān)門(mén)針對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)救助的法律法規(guī)尤其缺乏”，這一問(wèn)題導(dǎo)致的結(jié)果就是許多組織在面對(duì)社會(huì)救助工作時(shí)“可做可不做，做了之后不清楚什么樣的情況是違規(guī)，而違規(guī)者也無(wú)法明確責(zé)任誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任”。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》統(tǒng)計(jì)，社會(huì)救助方面的法規(guī)和政策比較重要的有1999年的《城市居民最低生活保障條例》、2003年的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》、2006年新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、2007年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》等，均為法規(guī)或規(guī)章。

由此他建議，《社會(huì)救助法》的立法應(yīng)重點(diǎn)解決四個(gè)方面問(wèn)題：首先，要理清政府救助職責(zé)與社會(huì)組織救助職責(zé)之間的界限，以解決現(xiàn)實(shí)中在實(shí)際救助過(guò)程中政府或缺位、或過(guò)度干預(yù)問(wèn)題；其次，要針對(duì)社會(huì)救助增加強(qiáng)制性條款，比如應(yīng)要求國(guó)企承擔(dān)起相關(guān)職責(zé)，居民社區(qū)應(yīng)明確救助對(duì)象和救助范圍等；另外，要做到救助信息對(duì)稱(chēng)，政府應(yīng)提供準(zhǔn)確的救助對(duì)象信息并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，否則，社會(huì)組織在獲悉相關(guān)救助對(duì)象信息時(shí)，無(wú)法有效核實(shí)，而地方政府往往不愿擔(dān)責(zé)，以至于出現(xiàn)救助不及時(shí)或者虛假救助等現(xiàn)象；最后，政府應(yīng)針對(duì)社會(huì)組織加大支持和鼓勵(lì)政策，包括人才引進(jìn)等，而非現(xiàn)實(shí)中“限制性政策過(guò)多而無(wú)鼓勵(lì)”。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院副院長(zhǎng)孫潔對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，社會(huì)組織進(jìn)入社會(huì)救助領(lǐng)域的前提是取消過(guò)多“門(mén)檻”限制，同時(shí)通過(guò)立法，從程序上進(jìn)一步完善政府對(duì)其引導(dǎo)、服務(wù)和協(xié)調(diào)等職能。

至于中國(guó)久已存在的社會(huì)組織登記難等問(wèn)題，近日，李立國(guó)在國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的例行新聞發(fā)布會(huì)上表示，在部分社會(huì)組織中，開(kāi)展了直接登記工作。到現(xiàn)在為止，經(jīng)過(guò)一年多的直接登記試點(diǎn)，民政部已直接登記40多個(gè)全國(guó)性的社會(huì)組織。

畸形“救助”待規(guī)整

李立國(guó)在《報(bào)告》中直言不諱地指出最近幾年發(fā)生于各地低保發(fā)放環(huán)節(jié)的“人情?！薄瓣P(guān)系?！钡然紊鐣?huì)保障現(xiàn)象。

他認(rèn)為，其中的原因在于，在核批社會(huì)救助對(duì)象時(shí)，由于《商業(yè)銀行法》等法律有限制條件，民政部門(mén)無(wú)法及時(shí)查詢(xún)救助申請(qǐng)家庭財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)狀況信息，造成一些地區(qū)出現(xiàn)社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定不準(zhǔn)確等問(wèn)題。

“建立救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，對(duì)工作人員的專(zhuān)業(yè)水平提出了更高要求?！崩盍?guó)指出，目前主要依靠縣及縣以下基層民政工作人員具體執(zhí)行社會(huì)救助政策，“當(dāng)前基層普遍存在工作力量薄弱、工作經(jīng)費(fèi)短缺、工作條件落后、專(zhuān)業(yè)化和信息化程度不高等問(wèn)題”。

由此，他強(qiáng)調(diào)，社會(huì)救助將被納入國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，低保等還將納入地方科學(xué)發(fā)展考評(píng)體系和政府績(jī)效考核。此外還要建立跨部門(mén)、多層次、信息共享的救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，并實(shí)行社會(huì)救助經(jīng)辦人員和村（居）干部近親屬享受救助備案制度。

除了“人情?！焙汀瓣P(guān)系?！保瑢O潔還從另外一個(gè)角度向《中國(guó)新聞周刊》指出當(dāng)前社會(huì)救助領(lǐng)域存在的“救助真空與救助重疊”這樣一組矛盾，由于法律缺失和監(jiān)督缺位，在實(shí)際社會(huì)救助過(guò)程中，往往有一部分應(yīng)該被救助的卻沒(méi)有獲得相應(yīng)保障，而另一部分人獲得救助過(guò)多，“既拿低保，又住保障房，還享受醫(yī)療等各種保障”。

鑒于此，孫潔建議在立法環(huán)節(jié)應(yīng)考慮技術(shù)層面的支持，比如銀行等金融系統(tǒng)的配合。同時(shí)，還應(yīng)解決多部門(mén)分頭管理的亂局。對(duì)于后者，李勇也認(rèn)為中國(guó)應(yīng)通過(guò)此次立法建立起科學(xué)的救助系統(tǒng)，回避部門(mén)救助的條塊分割問(wèn)題，轉(zhuǎn)而吸取發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)類(lèi)別由多部門(mén)協(xié)調(diào)合作予以救助的經(jīng)驗(yàn)，這樣，就可有效避免上述各類(lèi)畸形救助問(wèn)題。