農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題與對(duì)策研究

姚育仁

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指農(nóng)地權(quán)利的流轉(zhuǎn),即農(nóng)地權(quán)利主體將擁有的農(nóng)地權(quán)利全部或部分轉(zhuǎn)移給其他主體的行為?，F(xiàn)階段除國家征用外,我國農(nóng)村土地所有權(quán)不得隨意轉(zhuǎn)讓,本文主要講一下農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)存在的問題及對(duì)策。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要問題

雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了初步成效，但由于土地流轉(zhuǎn)還處于探索階段，受思想觀念以及流轉(zhuǎn)環(huán)境的影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中還存在一些問題，歸納起來主要有：

1.土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的，部分農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，采取口頭協(xié)議進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的仍然不少，沒有通過簽訂流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題。雖然各地都強(qiáng)調(diào)要在農(nóng)民自愿的前提下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，但這一原則很難完全貫徹，在實(shí)際操作中，有的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒經(jīng)過農(nóng)戶的同意，將土地流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營；部分村組干部不尊重農(nóng)民意愿，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體；個(gè)別鄉(xiāng)村組織甚至越俎代皰，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。這些不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為，既導(dǎo)致承包關(guān)系混亂，也容易引起土地矛盾和糾紛。

2.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善。土地流轉(zhuǎn)與土地市場二者相輔相成、互相促進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)可以促成土地市場的發(fā)育和完善，健全的土地市場能為土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交易場所，使土地流轉(zhuǎn)更趨合理化。但當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化動(dòng)作機(jī)制還沒有完全建立起來，更未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，嚴(yán)重制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)對(duì)象與范圍選擇余地小，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)讓土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者的現(xiàn)象，即使實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)，也往往局限于村內(nèi)甚至是組內(nèi)或親朋之間，使土地效益得不到最大限度地發(fā)揮，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的程度、規(guī)模和效益，限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍。土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)管理體制不順，職責(zé)不明，隊(duì)伍不穩(wěn)，無力對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行指導(dǎo)和管理，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專人負(fù)責(zé)土地承包管理工作，對(duì)土地流轉(zhuǎn)放任自流，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管，流轉(zhuǎn)糾紛無人受理，農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害。

3.土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不夠大。農(nóng)民祖祖輩輩與土地相伴，以土地為生，盡管現(xiàn)在部分農(nóng)民的生存與生活已經(jīng)并非完全依賴于土地上的產(chǎn)出，但他們對(duì)土地的熾熱情感和“土地是農(nóng)民的命根子”的傳統(tǒng)思想意識(shí)，影響并制約了他們對(duì)土地流轉(zhuǎn)并從中獲取經(jīng)濟(jì)利益的考慮。多數(shù)農(nóng)民把土地作為獲取收入的主要來源和生活保障，對(duì)土地流轉(zhuǎn)心有余悸，不愿輕易轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，滿足于守土經(jīng)營的現(xiàn)狀；有的農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策心存疑慮，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)會(huì)改變土地承包政策，寧可粗放經(jīng)營甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。部分農(nóng)村基層干部認(rèn)為既然土地由農(nóng)戶家庭承包了，那么種與不種，種好種壞都是農(nóng)民自己的事，對(duì)土地流轉(zhuǎn)抱消極懈怠的態(tài)度。由此土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在本村村民之間，大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主，向企業(yè)和村外人員流轉(zhuǎn)較少，從而制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。

4.土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展不平衡。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然條件差異較大，土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)展不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地方，土地流轉(zhuǎn)的比重高于經(jīng)濟(jì)較落后地方，城郊區(qū)土地流轉(zhuǎn)比邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村多；集中連片，具有發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；臈l件，土地流轉(zhuǎn)率相對(duì)較高；而地勢(shì)復(fù)雜、人均耕地?cái)?shù)量不多、零星分散的地方，流轉(zhuǎn)率則低。

5.土地流轉(zhuǎn)條件不成熟。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，受讓方往往要求地塊相對(duì)集中、面積足夠大，有流轉(zhuǎn)愿望的農(nóng)戶所承包的土地往往面積少、地塊小，“插花田”多，要實(shí)現(xiàn)土地的集中連片，有賴于承包土地的農(nóng)戶一致同意，而農(nóng)戶間的情況千差萬別，有的愿轉(zhuǎn)出，有的不愿轉(zhuǎn)出；有的愿長期轉(zhuǎn)出，有的只愿短期轉(zhuǎn)出，意見很難統(tǒng)一，這些客觀因素使那些有流轉(zhuǎn)愿望的農(nóng)戶難以實(shí)現(xiàn)其土地的流轉(zhuǎn)。

二、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

1.把轉(zhuǎn)變思想放在首位，不斷提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)。

讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的重要性，是加快土地流轉(zhuǎn)的前提。因此，要充分利用各種行之有效的形式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義，引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地的自覺性。一是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包法律法規(guī)的宣傳，大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》有關(guān)精神和規(guī)定，教育廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、用法；二是要加大典型引導(dǎo)力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉農(nóng)部門要充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)有成人員和種田大戶的典型示范作用，用身邊的事教育身邊的人，使農(nóng)民看到實(shí)實(shí)在在的效果，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，投身非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快土地流轉(zhuǎn)。

2.把加快勞務(wù)輸出作為重點(diǎn)，不斷拓寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的空間。

要拓寬勞務(wù)輸出渠道，為農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)造條件。一是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的技術(shù)、技能培訓(xùn)，搞好信息服務(wù)、政策服務(wù)、法律服務(wù)和組織管理，為農(nóng)村勞動(dòng)力永久性、實(shí)質(zhì)性向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供條件，讓大量的農(nóng)村勞動(dòng)力能夠出得去，掙到錢，留得住，使大量的農(nóng)村人口離開土地，離開農(nóng)村，向城市轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必然條件和有效空間。二是要加強(qiáng)與承包土地方的溝通，在簽訂土地租賃合同時(shí)，要求承包方必須根據(jù)租賃土地的數(shù)量，按比例吸納部分農(nóng)村富余勞動(dòng)力。

3.把提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為宗旨，不斷優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境。

一要建立健全組織體系，要把土地流轉(zhuǎn)工作納入黨委、政府的重要議事日程，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，綜合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作，設(shè)立縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫，及時(shí)收集發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息；二要積極發(fā)展市場中介組織，要注意發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場，依靠市場調(diào)節(jié)完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的健康運(yùn)行，降低土地流轉(zhuǎn)成本；三要完善農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，成立縣級(jí)農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會(huì)，著力解決土地糾紛工作，化解矛盾，理順情緒，排除隱患；四要健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，要加強(qiáng)以養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，把長期以來農(nóng)民主要依靠土地作為唯一社會(huì)保障的現(xiàn)象轉(zhuǎn)向依靠基金式的社會(huì)保險(xiǎn)和保障上來，解除農(nóng)民的后顧之憂，使農(nóng)民放心走出去，進(jìn)而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。

4.把優(yōu)惠政策支持作為動(dòng)力，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

一是要對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，黨委政府要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，設(shè)立專項(xiàng)扶持資金，用于獎(jiǎng)勵(lì)土地流轉(zhuǎn)雙方，獎(jiǎng)勵(lì)比例可根據(jù)土地承包方年上繳稅收以及解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村剩余勞動(dòng)力的數(shù)量確定，對(duì)經(jīng)營土地面積達(dá)到一定規(guī)模的業(yè)主、流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶、以及同意互換承包地促成該流轉(zhuǎn)行為的承包農(nóng)戶按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)引進(jìn)該業(yè)主的單位或個(gè)人按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)；二是建立大規(guī)模租賃土地業(yè)主信貸支持制度，黨委政府要根據(jù)大規(guī)模租賃土地業(yè)主的實(shí)際情況，建立信貸支持制度，加強(qiáng)企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，制定對(duì)土地租賃大戶貸款的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)經(jīng)營土地面積達(dá)到一定規(guī)模的業(yè)主，有關(guān)部門要積極幫助其提供融資擔(dān)保支持，并給予貼息支持。三是允許農(nóng)村宅基地的有限制流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)全家進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿放棄其農(nóng)村宅基地及其所建房屋的所有權(quán)，由其所在集體經(jīng)濟(jì)組織收回，并給予原所有權(quán)人一定數(shù)量的貨幣補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)農(nóng)民以農(nóng)村宅基地及其所建房屋所有權(quán)來置換城鎮(zhèn)社區(qū)廉租房和商品房價(jià)格補(bǔ)貼。允許長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶將其農(nóng)村宅基地及其所建房屋使用權(quán)以分期或一次性付款方式出租給本集體經(jīng)濟(jì)組織或本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部其他農(nóng)戶。

5.把加強(qiáng)土地管理作為基礎(chǔ)，不斷規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的行為。

一是要加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)出方的管理，對(duì)農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)行為，要幫助引導(dǎo)農(nóng)戶簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，并報(bào)所屬村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門備案；二是要加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)入方的管理，切實(shí)開展對(duì)大宗土地流轉(zhuǎn)業(yè)主的資質(zhì)審查；三是要嚴(yán)格執(zhí)行土地承包法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)年限不能超過農(nóng)戶家庭承包土地的剩余承包期；四是要規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為，不得以任何名義強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻撓農(nóng)戶自愿合理地流轉(zhuǎn)土地；五是建立風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，防范流轉(zhuǎn)雙方單方面毀約給對(duì)方造成的損失；六是建立完善土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳，做好土地流轉(zhuǎn)登記備案工作，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)檔案管理。

6.把改革創(chuàng)新機(jī)制作為突破，不斷豐富農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式。

一是鼓勵(lì)農(nóng)民建立土地股份合作社，實(shí)現(xiàn)土地集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。要積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民將土地以入股的方式集中起來，建立土地股份合作社，實(shí)現(xiàn)土地集中連片，對(duì)集中連片的土地，既可以由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，也可以由合作社的農(nóng)戶承包經(jīng)營，或?qū)⑼恋刈赓U給外地業(yè)主和企業(yè)經(jīng)營，還可以將合作社的土地以入股的方式直接參與其他合作社或企業(yè)的經(jīng)營。土地股份合作社的經(jīng)營收益按照農(nóng)戶土地入股的份額進(jìn)行分配，這樣，既維護(hù)了土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益，又可以克服單家獨(dú)戶的小生產(chǎn)的局限性。各級(jí)政府應(yīng)制定對(duì)興辦土地股份合作社的鼓勵(lì)扶持政策，積極開展試點(diǎn)，總結(jié)推廣。二是建立現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。從法律上賦予農(nóng)戶物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包權(quán)；完善土地流轉(zhuǎn)辦法，確保農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、繼承土地承包權(quán)；按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序；給農(nóng)民私有和集體所有的房產(chǎn)辦房地產(chǎn)證，并允許上市交易和抵押。

（作者單位：224600江蘇省響水縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)）