論我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的制度供給

［摘 要］區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一樣屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展平衡的重要措施和渠道。我國(guó)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移大多是以行政命令、會(huì)議和紅頭文件的形式來(lái)宣傳、部署和實(shí)施的,這就使得制度供給出現(xiàn)明顯不足,這種情況與我國(guó)目前的法治環(huán)境、政府運(yùn)作模式以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式有關(guān)。綜合各地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移法律制度的經(jīng)驗(yàn),需要進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的各方面法律法規(guī),以保障我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有效推進(jìn)。

［關(guān)鍵詞］區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;行政命令;法律制度;地方經(jīng)驗(yàn)

［中圖分類號(hào)］F274［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2012）1-0095-03

一般而言,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是指在發(fā)展環(huán)境、資源供給或產(chǎn)品需求條件發(fā)生變化后,某些產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)的部分環(huán)節(jié)從一個(gè)國(guó)家或地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)行為和過(guò)程。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移往往以投資形式出現(xiàn),但本質(zhì)上是現(xiàn)有生產(chǎn)能力在空間上的整體或部分轉(zhuǎn)移。[ZW(]孫之華：《優(yōu)化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的法治環(huán)境促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展》,《經(jīng)濟(jì)視角》2010年第11期,第19頁(yè)。[ZW)]區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一樣屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展平衡的重要措施和渠道。為了使得國(guó)家或地區(qū)引導(dǎo)、鼓勵(lì)或限制產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移行為規(guī)范化和制度化,政府及其部門通常會(huì)頒布相應(yīng)的規(guī)范性文件,這些文件連同立法機(jī)關(guān)頒布的相應(yīng)規(guī)范性文件,我們稱之為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移法律制度。

1 我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給現(xiàn)狀檢討

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)歷了作為國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接國(guó)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。為了吸引外資在我國(guó)投資經(jīng)營(yíng),為了引進(jìn)外國(guó)的先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn),我們不惜制定讓國(guó)人眼紅,給予外資制定超國(guó)民待遇的一系列法律法規(guī)。[ZW(]葉海林：《終結(jié)“超國(guó)民待遇”》,《 國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2010年11月29日第2版。[ZW)]改革開(kāi)放之初提出的優(yōu)先發(fā)展南方和東部沿海地區(qū)的戰(zhàn)略取得初步成效之后,人們?cè)趪L到改革開(kāi)放帶來(lái)的甜頭之余,國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展的不平衡性、沿海產(chǎn)業(yè)升級(jí)的壓力迫使我們不得不思考并嘗試國(guó)內(nèi)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問(wèn)題。在今后的相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi),我國(guó)除了繼續(xù)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)對(duì)接外,國(guó)內(nèi)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問(wèn)題將是一個(gè)重大的課題。

21世紀(jì)初,面臨著沿海產(chǎn)業(yè)升級(jí)的主動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需求和中西部地區(qū)尋求沿海資金和技術(shù)支持的被動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需求,國(guó)務(wù)院乃至許多地方政府紛紛出臺(tái)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策、法規(guī)。然而,更多的地方是以行政命令、會(huì)議和紅頭文件的形式來(lái)宣傳、部署、實(shí)施區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的。應(yīng)當(dāng)說(shuō),地方黨委和政府這種強(qiáng)力推進(jìn)工作的方式在我國(guó)效率是非常高的,政府部門運(yùn)用行政手段來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì),似乎也越來(lái)越得心應(yīng)手,但從長(zhǎng)期來(lái)看,其潛在的危險(xiǎn)性就會(huì)暴露出來(lái)。因此,現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要從行政命令支配的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)規(guī)則透明、公正執(zhí)法的法制經(jīng)濟(jì)。[ZW(]吳敬璉：《辯證地看以行政手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)》,《北京日?qǐng)?bào)》2011年3月7日第3版。[ZW)]要順利實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)換,就需要明確政府行政命令的權(quán)威邊界,也就是要將政府決策、命令和行政手段納入法制化軌道。在推進(jìn)我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中,制度化建設(shè)必不可少,特別是在涉及全國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移總調(diào)控、各區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移總協(xié)調(diào)、各區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移良性互動(dòng)等方面顯得尤為重要。

2 我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給的理論基礎(chǔ)

2.1 加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式理論

黨的十七大提出了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略任務(wù)。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革,關(guān)系改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局。[ZW(]胡錦濤：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變專題研討班上的講話》,《人民日?qǐng)?bào)》2010年2月4日第1版。[ZW)]轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略重點(diǎn)是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)重要方面是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。而加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)則是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的法律保證。[ZW(]楊紫烜：《對(duì)產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)法的若干理論問(wèn)題的認(rèn)識(shí)》,《法學(xué)》2010年第9期,第16頁(yè)。[ZW)]經(jīng)歷了改革開(kāi)放30多年的發(fā)展,許多地方,不管是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)都不同程度地存在新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)危機(jī)和產(chǎn)業(yè)層次危機(jī)。就全國(guó)范圍來(lái)看,沿海發(fā)達(dá)地區(qū)面臨著再一次篩選承接境外國(guó)家和地區(qū)的有前景和競(jìng)爭(zhēng)力的新產(chǎn)業(yè),使得本地產(chǎn)業(yè)能順利優(yōu)化升級(jí)。在優(yōu)化升級(jí)的過(guò)程中不可避免地要淘汰一批落后產(chǎn)業(yè)。在這一過(guò)程中,承接新產(chǎn)業(yè)不管在地區(qū)布局上,還是在資金、技術(shù)、人才和政策支持上都應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)通盤(pán)考慮,而不能任由各地惡性競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)投資。為此,需要有一部能在國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整特別是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面具有指導(dǎo)意義的法律法規(guī)。作為一個(gè)地區(qū)的發(fā)展,要實(shí)施轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式戰(zhàn)略,也應(yīng)當(dāng)在遵循國(guó)家統(tǒng)一部署的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)。在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中同樣需要統(tǒng)一規(guī)劃、有序進(jìn)行,否則就會(huì)陷入各自為政甚至打亂仗的不利局面。所以,區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度化建設(shè)就非常必要了。

2.2 產(chǎn)業(yè)政策法理論

在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域,法律與政策的界限已趨于模糊,政策與法有著密切的聯(lián)系。產(chǎn)業(yè)政策法是一種宏觀調(diào)控法。[ZW(]王健：《產(chǎn)業(yè)政策法若干問(wèn)題研究》,《法律科學(xué)》2002年第1期,第23頁(yè)。[ZW)]就法律屬性而言,授權(quán)立法是經(jīng)濟(jì)法,特別是宏觀調(diào)控法立法的一個(gè)顯著特點(diǎn)。宏觀調(diào)控是國(guó)家權(quán)力的行使,權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)制。在法治條件下,國(guó)家的全部公共權(quán)力都必須有法律依據(jù),有法律授權(quán),不應(yīng)當(dāng)存在“法外權(quán)力”。[ZW(]漆多?。骸逗暧^調(diào)控立法特點(diǎn)及其新發(fā)展》,《政治與法律》2002年第1期,第7頁(yè)。[ZW)]權(quán)力應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)界定和控制,它們的大小、范圍和行使方式應(yīng)以服務(wù)于民眾權(quán)利所需的正當(dāng)職能活動(dòng)的需要為限。權(quán)力過(guò)小過(guò)窄,都不能完成職能任務(wù)；權(quán)力過(guò)大過(guò)寬,則會(huì)造成權(quán)力濫用,反過(guò)來(lái)侵犯和損害普通民眾的正當(dāng)權(quán)利。[ZW(]漆多俊：《控權(quán)：通向法治之路的關(guān)鍵》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2006年第3期,第113頁(yè)。[ZW)]所以,宏觀調(diào)控法既是授權(quán)法又是控權(quán)法,而作為宏觀調(diào)控法重要的部門法,產(chǎn)業(yè)政策法同樣具有這一特征。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容,其法律化、制度化需求是非常緊迫的。一方面,國(guó)家推行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略需要得到民眾的認(rèn)可,以法律的形式經(jīng)由立法機(jī)關(guān)按照立法程序制定、頒布規(guī)范性文件以明確各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,同時(shí)授權(quán)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略實(shí)施中的規(guī)劃、目標(biāo)、原則、行為方式和后果等具體內(nèi)容加以明確。另一方面,針對(duì)行政權(quán)力使用過(guò)程中潛在的濫用危險(xiǎn),立法機(jī)關(guān)也沒(méi)有回避的理由,把行政權(quán)力約束在一個(gè)既有效又安全的范圍內(nèi)同樣是立法機(jī)關(guān)的職責(zé)。

3 我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給的障礙

3.1 法治環(huán)境

提到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策,人們不難理解,而提到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移法則往往讓人想到方法而不是法律,這一現(xiàn)象與我國(guó)法治國(guó)建設(shè)進(jìn)程有關(guān),與國(guó)民的法律觀念有關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái),政策就是法律的觀念不僅沒(méi)有得到有效矯正,甚至將政策與法律混同起來(lái)。由于政策與法律不分,也會(huì)導(dǎo)致政策取代法律、要政策不要法律,甚至是政策違法。政策違法的現(xiàn)象不僅嚴(yán)重?fù)p害了法律的尊嚴(yán),也會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害人民民主、損害人民利益、損害社會(huì)公平的結(jié)果,甚至引發(fā)社會(huì)矛盾。[ZW(]周媛媛：《正確認(rèn)識(shí)法律與政策的關(guān)系》,《市場(chǎng)周刊?理論研究》2010年第7期,第97頁(yè)。[ZW)]在我國(guó),自發(fā)的、純市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)制并未建立起來(lái),所以,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的實(shí)施主要還是要靠各級(jí)政府推進(jìn),而政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略中制度化缺失是普遍存在的。有一種批評(píng)意見(jiàn)認(rèn)為,目前所謂的宏觀調(diào)控措施,包括一些重大產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái),是沒(méi)有任何程序規(guī)定的。[ZW(]李曙光：《對(duì)制定中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策法的幾點(diǎn)不同看法》,《法學(xué)》2010年第9期，第41頁(yè)。[ZW)]這種現(xiàn)象暴露出我國(guó)包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策重大弊端,那就是其程序和內(nèi)容的合法性問(wèn)題。

為此,我們需要正確認(rèn)識(shí)政策與法律的關(guān)系問(wèn)題。對(duì)于政策和法律,不存在政策指導(dǎo)法律,法律是實(shí)現(xiàn)政策的工具問(wèn)題。政策就是政策、法律就是法律,二者雖然關(guān)系密切,但不能混為一談。政策必須合法,才能使得政策有民意基礎(chǔ),有法律保障。政策的出臺(tái)和實(shí)施需要遵循法定的程序,以合法的手段和方式達(dá)到預(yù)期的目的,而不能超越法律甚至踐踏法律。這幾年我國(guó)一直倡導(dǎo)的法治政府、依法治縣等理念如能真正全面落實(shí),我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的制度供給將會(huì)大為改觀。

3.2 政府行政運(yùn)作模式

我國(guó)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的強(qiáng)勢(shì)地位是毋庸置疑的。這不僅表現(xiàn)在社會(huì)批評(píng)強(qiáng)勢(shì)拆遷上,而且在其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域同樣如此,那就是政府一旦要做什么、怎么做是不需要第三方聲音的,單方面推進(jìn)即可。當(dāng)然,這里并不是全盤(pán)否定政府決策的審慎性,其實(shí)我國(guó)的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度為黨和政府的決策提供了很好的監(jiān)督和磋商機(jī)制,只是法律化不夠,法律程序不足,與除了代言機(jī)構(gòu)的民眾對(duì)話不充分,甚至缺失。這種政府行政運(yùn)作模式注定了其行政行為的制度供給的嚴(yán)重不足。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略實(shí)施中,美國(guó)有一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。美國(guó)政府和私人企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)移過(guò)程中,要分工明確。政府要提供基礎(chǔ)設(shè)施,不但是公路交通,而且包括金融、法律和社會(huì)層面。聯(lián)邦政府、州政府和地方政府需要出臺(tái)透明的法規(guī)和監(jiān)管條例,同時(shí)還要有公共財(cái)政和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相配套。一旦政府首先明確了位置,私人企業(yè)、市場(chǎng)(包括金融體系)以及技術(shù)創(chuàng)新,相繼進(jìn)入了一個(gè)均衡、互動(dòng)的循環(huán)。[ZW(]黃杰夫：《從美國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式看中國(guó)低碳城市》,《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2010年11月23日第22版。[ZW)]政府不需要包攬一切,甚至絕大多數(shù)情況下不需要親自投資運(yùn)營(yíng),具體的經(jīng)濟(jì)行為完全交由私人企業(yè)和市場(chǎng)。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)模式形式上很好,在實(shí)際操作中如能改變目前政府幾乎包攬一切的狀況,則法律制度的供給就水到渠成了。因?yàn)闆](méi)有了政府包攬一切,私人企業(yè)和市場(chǎng)行為就必須要有統(tǒng)一的、規(guī)范的法律文件作為其經(jīng)濟(jì)行為的依據(jù)。

3.3 社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式

我國(guó)自1993年憲法修正案確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái),我們就準(zhǔn)備著要同世界經(jīng)濟(jì)接軌。但是,按照我國(guó)加入WTO的承諾,中國(guó)政府實(shí)際上承認(rèn)了我國(guó)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的地位。非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的承諾在給我國(guó)漸進(jìn)改革贏得了時(shí)間的同時(shí),其消極影響也很快就顯現(xiàn)出來(lái)。它不僅直接影響了我國(guó)的外貿(mào)和出口,也間接影響到我國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng),惡化我國(guó)外商投資環(huán)境,阻礙我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造。[ZW(]丁國(guó)民：《立法破解對(duì)華貿(mào)易保護(hù)危機(jī)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2010年第5期,第79頁(yè)。[ZW)]這種非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地位不僅在我國(guó)承接國(guó)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中備嘗苦果,而且在國(guó)內(nèi)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中也障礙重重。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)際上是一種市場(chǎng)要素的流轉(zhuǎn)和平衡互動(dòng),雖然也分為自發(fā)轉(zhuǎn)移、主動(dòng)轉(zhuǎn)移和被動(dòng)轉(zhuǎn)移,[ZW(]余 斌、陳秋貴：《論主動(dòng)式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及相關(guān)政策建議》,《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第2期,第3頁(yè)。[ZW)]但拋棄市場(chǎng)法則的政府包攬式或單方強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)式的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移似乎只在我國(guó)盛行。這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代沒(méi)有質(zhì)的區(qū)別,其結(jié)果就是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不需要制度供給,甚至法律制度反而成為絆腳石。

為了使得我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有法可依、有章可循,其制度化、法律化日臻完善,淡化甚至消除非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式就顯得非常重要。

4 我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給之地方經(jīng)驗(yàn)

4.1 廣東

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推進(jìn)過(guò)程中,廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園建設(shè)戰(zhàn)略功不可沒(méi)。[ZW(]翟宏偉、王文森：《廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移初見(jiàn)成效》,《中國(guó)信息報(bào)》2009年7月22日。[ZW)]廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園建設(shè)呈現(xiàn)一個(gè)重要的特點(diǎn)就是由政府主導(dǎo)推進(jìn),政府實(shí)行多種優(yōu)惠政策,刺激企業(yè)落戶園區(qū)。同時(shí)廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)建設(shè)還存在建設(shè)用地指標(biāo)缺乏、園區(qū)建設(shè)資金投入不足、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化和用工矛盾突出等問(wèn)題。

4.2 江蘇

江蘇的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,既有國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,又有區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,更有強(qiáng)勢(shì)政府作用下的區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移；既體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移特征,又體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論內(nèi)涵。江蘇省政府將區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的契機(jī)和重要手段,并在政府宏觀、微觀層面給予相應(yīng)的制度安排,掃除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策障礙。[ZW(]梁幸平、孫 君：《江蘇產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移研究現(xiàn)狀與政策評(píng)述》,《商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2011年第8期,第135頁(yè)。[ZW)]同時(shí),江蘇省政府及相關(guān)部門通過(guò)宏觀和微觀層次的相應(yīng)制度安排,多次出臺(tái)政策意見(jiàn),為區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供政策和制度支持。

4.3 安徽

在皖江帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)獲得國(guó)務(wù)院(國(guó)函［2010］5號(hào))批復(fù)批準(zhǔn)設(shè)立后,安徽省人大常委會(huì)緊接著就出臺(tái)了《安徽省促進(jìn)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)發(fā)展條例》等一批配套法律法規(guī)和政策,涉及土地、融資、稅收等優(yōu)惠事項(xiàng)。[ZW(]陳偲、史燕君：《安徽“托起”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略》,《國(guó)際金融報(bào)》2010年10月28日第8版。[ZW)]安徽的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略主要是利用其相對(duì)優(yōu)越的區(qū)位條件和較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),同時(shí)秉承重視環(huán)境問(wèn)題,不盲目追崇GDP的理念,在筑巢引鳳上下工夫。當(dāng)然,其政府主導(dǎo)、強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的模式仍然明顯。

4.4 廣西

近年來(lái),廣西民營(yíng)經(jīng)濟(jì)抓住東部部分產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移這一新的發(fā)展機(jī)遇,選擇主動(dòng)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的外源型發(fā)展路徑,借助政府強(qiáng)大的推動(dòng)力量獲得了快速的發(fā)展。廣西民營(yíng)經(jīng)濟(jì)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要特點(diǎn)是承接的項(xiàng)目主要來(lái)源于珠三角地區(qū)、主要落戶在桂東地區(qū)、主要為工業(yè)項(xiàng)目,承接的項(xiàng)目得到金融機(jī)構(gòu)的有力支持等。同時(shí),廣西民營(yíng)經(jīng)濟(jì)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境較差、工業(yè)園區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體功能有限、產(chǎn)業(yè)配套能力不足、物流業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后和產(chǎn)業(yè)工人短缺等不足。[ZW(]陳魯：《廣西民營(yíng)經(jīng)濟(jì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題及對(duì)策》,《改革與戰(zhàn)略》2009年第8期，第137-139頁(yè)。[ZW)]

雖然在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略上,我國(guó)各地做法各有特色、問(wèn)題表現(xiàn)也各不一樣,但政府主導(dǎo)強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)這一特點(diǎn)是共性的,制度供給不足也是普遍存在的問(wèn)題。

5 我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度供給體系設(shè)計(jì)

5.1 針對(duì)國(guó)家層面的宏觀調(diào)控政策立法

2010年9月6日《國(guó)務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）出臺(tái),該《意見(jiàn)》直指當(dāng)前中西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的弊端：行政力量干預(yù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,不根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源等實(shí)際情況盲目招商,部分地區(qū)招來(lái)污染企業(yè),大規(guī)模上馬高耗能企業(yè)以及重復(fù)東部地區(qū)所走的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移老路等。為進(jìn)一步改善中西部地區(qū)投資環(huán)境,引導(dǎo)和支持產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和科學(xué)承接,該《意見(jiàn)》承諾,將在財(cái)稅、金融、投資、土地等方面給予必要的政策支持。這一制度設(shè)計(jì)在法律上屬于行政法規(guī),應(yīng)當(dāng)說(shuō)制度建設(shè)層級(jí)比較高,但仍免不了政府自說(shuō)自話的嫌疑,誰(shuí)來(lái)制約政府的行為問(wèn)題就浮出水面了。下一步亟待解決的問(wèn)題恐怕就是對(duì)政府出臺(tái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的法律依據(jù)、程序設(shè)計(jì)及責(zé)任制度加以規(guī)范。當(dāng)然,并不是說(shuō)一定要針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問(wèn)題出臺(tái)一部法律文件,在法律文件形式上完全可以出臺(tái)一部諸如《產(chǎn)業(yè)政策制定法》之類的規(guī)范政府制定產(chǎn)業(yè)政策權(quán)利、義務(wù)、程序、責(zé)任等法律文件,或者再粗放一點(diǎn),制定一部諸如《宏觀調(diào)控基本法》之類的規(guī)范政府宏觀調(diào)控行為的法律規(guī)范。

5.2 針對(duì)作為轉(zhuǎn)移方的地方政策立法

在區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方的逐利動(dòng)機(jī)、轉(zhuǎn)移矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)、尋求資金出路的動(dòng)機(jī),甚至是規(guī)避法律責(zé)任動(dòng)機(jī)都可能存在。對(duì)于正常的市場(chǎng)行為,只要不違背強(qiáng)行禁止性規(guī)定,法律無(wú)須再行干涉。然而對(duì)于作為轉(zhuǎn)移方的地方政策的制定,法律并不是無(wú)所作為的,而是應(yīng)當(dāng)積極跟進(jìn),對(duì)于需要提倡、鼓勵(lì)的地方政策和需要限制、禁止的地方政策的制定都應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。

5.3 針對(duì)作為承接方的地方政策立法

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接方通常會(huì)有饑不擇食和犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益換來(lái)短期效益的地方政策出臺(tái),最明顯的現(xiàn)象就是盲目引進(jìn)“三高一低”產(chǎn)業(yè)、沒(méi)有整體規(guī)劃的雜亂產(chǎn)業(yè),大肆以土地?fù)Q投資行為以及短期套取投資不管投資方死活的行為。針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接方,與轉(zhuǎn)移方一樣應(yīng)當(dāng)對(duì)于其符合國(guó)家提倡和鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策由上位法予以肯定和支持,同時(shí)對(duì)其可能出現(xiàn)的國(guó)家限制和禁止行為的處罰措施也一并由上位法予以規(guī)范,從而使得作為承接方的地方政策制定有明確的預(yù)期。

5.4 針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)區(qū)域互動(dòng)政策立法

國(guó)家立法應(yīng)當(dāng)支持和鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)區(qū)域制定良性互動(dòng)政策,以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的整體高效、規(guī)范運(yùn)作。對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域間合作,國(guó)家予以鼓勵(lì)和政策優(yōu)惠的條件、程序等應(yīng)當(dāng)有一個(gè)全國(guó)通用的準(zhǔn)則。同時(shí)。對(duì)于區(qū)域間串通損害國(guó)家利益和他方利益等惡性合作,國(guó)家上位法也應(yīng)有相關(guān)規(guī)定加以禁止和懲處。

5.5 我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的法制化路徑

我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策走法制化道路應(yīng)當(dāng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇。為此,從法治宣傳教育到政府規(guī)范性文件的制定程序和內(nèi)容審查再到政府行為的后果實(shí)現(xiàn)制度都應(yīng)當(dāng)具體、明確。

首先,法制宣傳教育要先行。我國(guó)的五年普法規(guī)劃工作從1986年開(kāi)始,中國(guó)連續(xù)實(shí)施了5個(gè)五年普法規(guī)劃。當(dāng)前的第六個(gè)五年普法規(guī)劃剛開(kāi)始,應(yīng)當(dāng)說(shuō),和前幾次一樣,其法制宣傳教育的效果是毋庸置疑的。當(dāng)然,如何避免走過(guò)場(chǎng)、形式主義的弊端仍是我們必須重視的問(wèn)題。就產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略來(lái)講,主要是宣傳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰政策,民眾、企業(yè)以及政府在落實(shí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,使得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的法律和政策為相關(guān)主體知曉。

其次是進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的相關(guān)制度,使得政府和相關(guān)主體的行為真正做到有法可依、有章可循,最大限度地避免行為的隨意性和政府自由裁量權(quán)限過(guò)大。

最后是法律監(jiān)督機(jī)制的完善。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略推進(jìn)中,政策和法律的透明、公開(kāi)和公平尤為重要。同時(shí)對(duì)于不法行為的檢舉、追訴機(jī)制的暢通以及對(duì)檢舉、控告行為人的保護(hù)也是至關(guān)重要的。應(yīng)當(dāng)說(shuō),我國(guó)現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)在這一方面還是有法可依的,只是實(shí)際運(yùn)行中會(huì)有不到位甚至形同虛設(shè)的情況發(fā)生,如何避免這種情況的發(fā)生對(duì)于法制化進(jìn)程異常重要。

［作者簡(jiǎn)介］丁國(guó)民,男,福州大學(xué)法學(xué)院教授,福建省德化縣科技副縣長(zhǎng)。