審計制度創(chuàng)新與職務(wù)犯罪預(yù)防(上)

郭強(qiáng)華 何珍珍

職務(wù)犯罪預(yù)防包括廣義的預(yù)防和狹義的預(yù)防。狹義的預(yù)防是指與打擊相對應(yīng)的防范活動，即針對一定時期職務(wù)犯罪的狀態(tài)、特點，結(jié)合案件對職務(wù)犯罪發(fā)生的原因、條件背景和規(guī)律進(jìn)行分析，提出預(yù)防對策，綜合采取一定的措施和手段，以遏制和減少職務(wù)犯罪。廣義的預(yù)防是指一切防止職務(wù)犯罪發(fā)生的措施，除狹義的預(yù)防之外，還包括打擊，是“打”、“防”、“治”等方面的結(jié)合。我國的職務(wù)犯罪預(yù)防工作機(jī)制，一般包括兩個方面的主要內(nèi)容：

1.網(wǎng)絡(luò)化的社會大預(yù)防機(jī)制。即把檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作納入全社會共同預(yù)防的體系之中，納入對腐敗進(jìn)行綜合治理的總體格局之中，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)單位、部門參加，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用，溝通靈活、協(xié)調(diào)有力、上下聯(lián)動、左右互動的預(yù)防網(wǎng)絡(luò)。

2.檢察機(jī)關(guān)與有關(guān)部門的聯(lián)系制度。在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)與有關(guān)部門聯(lián)系，向有關(guān)部門提供預(yù)防職務(wù)犯罪的咨詢意見，形成互相尊重、密切配合、各司其職的共同遏制、減少職務(wù)犯罪案件發(fā)生的工作制度。

那么，審計作為國家民主與法制的監(jiān)督工具，是否有參與網(wǎng)絡(luò)化的社會大預(yù)防機(jī)制的職責(zé)呢？

一、審計預(yù)防職務(wù)犯罪職責(zé)查考

審計參與國家職務(wù)預(yù)防犯罪，目前還沒有被審計理論界所重視，相關(guān)研究文章很少，即便是審計機(jī)關(guān)也只是剛剛啟動這方面工作。一些人還存有疑慮：第一，審計參與國家職務(wù)預(yù)防犯罪是否有法律依據(jù)；第二，是否跨越審計職能?；诖耍P者查閱了相關(guān)法律文本，明確了審計有關(guān)參與國家職務(wù)犯罪預(yù)防的職責(zé)。

1.《齊齊哈爾市預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》明確了審計預(yù)防和打擊領(lǐng)域。

2003年4月，黑龍江省人大批準(zhǔn)了《齊齊哈爾市預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》。第十條規(guī)定： 監(jiān)察、審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)督職責(zé)，對重大投資、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行跟蹤審計、監(jiān)察。發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪，應(yīng)當(dāng)及時移送檢察機(jī)關(guān)。對存在制度不健全、管理混亂等問題的單位，應(yīng)當(dāng)提出監(jiān)察、審計意見和建議，督促整改。該條例明確了審計預(yù)防和打擊領(lǐng)域是：重大投資、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)活動。

2.《江西省預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》率先立法確定了審計防范職務(wù)犯罪地位和作用。

2004年1月, 江西在全國率先立法出臺了《江西省預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》。《條例》確定了審計防范職務(wù)犯罪地位和作用。第八條：人民法院和人民政府的監(jiān)察、審計等部門應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)依法履行監(jiān)督職責(zé)，做好預(yù)防職務(wù)犯罪的工作。第九條明確了職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)制的形式之一是“聯(lián)席會議制度”，而審計是其中一員。第九條：省、市、縣（市、區(qū)）應(yīng)當(dāng)建立有人民檢察院、人民法院和人民政府的監(jiān)察、審計、財政、公安、司法行政等部門參加的預(yù)防職務(wù)犯罪工作聯(lián)席會議制度，交流工作信息，加強(qiáng)聯(lián)系和協(xié)調(diào)，互相配合，共同做好預(yù)防職務(wù)犯罪工作。第十六條規(guī)范了審計預(yù)防內(nèi)容：人民檢察院和人民政府的監(jiān)察、財政、審計等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對工程建設(shè)、土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等重大經(jīng)濟(jì)活動預(yù)防職務(wù)犯罪工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。其內(nèi)容又增加了工程建設(shè)審計、產(chǎn)權(quán)交易審計和政府采購審計等新內(nèi)容。

3.《深圳市預(yù)防職務(wù)犯罪條例》中明確了審計機(jī)關(guān)專項預(yù)防任務(wù)。

2005年1月廣東省人大批準(zhǔn)了《深圳市預(yù)防職務(wù)犯罪條例》。該條例有不少制度創(chuàng)新內(nèi)容。第一，把審計納入預(yù)工委。第五條：市、區(qū)預(yù)防職務(wù)犯罪工作委員會（以下簡稱預(yù)工委），是預(yù)防職務(wù)犯罪的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組織協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作。預(yù)工委由檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和監(jiān)察、審計、公安、司法行政、人事、財政等部門以及其他有關(guān)機(jī)關(guān)和組織的主要負(fù)責(zé)人組成。第二，在第四章預(yù)防措施中，賦予了審計機(jī)關(guān)特殊權(quán)力。第十四條檢察機(jī)關(guān)以及監(jiān)察、審計等部門在預(yù)防職務(wù)犯罪工作中，可以依法采取下列措施：（1）結(jié)合職務(wù)違紀(jì)違法犯罪案件的查處情況，對發(fā)案單位的管理制度進(jìn)行分析、研究，指導(dǎo)、督促其建立和完善相關(guān)制度、規(guī)范管理；（2）要求有關(guān)部門和人員就預(yù)防職務(wù)犯罪工作涉及的問題作出解釋和說明，如實提供有關(guān)情況和資料；（3）要求有關(guān)部門和人員停止違反法律、法規(guī)、規(guī)章和行政紀(jì)律的行為；（4）建議有關(guān)單位暫停有違反法律、法規(guī)、規(guī)章和其他有關(guān)規(guī)定嫌疑的人員執(zhí)行職務(wù)。第三，審計機(jī)關(guān)有了專項預(yù)防任務(wù)。第十五條：檢察機(jī)關(guān)以及監(jiān)察、審計等部門應(yīng)當(dāng)對國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、政府采購、政府投資建設(shè)項目、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、建設(shè)工程招投標(biāo)以及其他重大經(jīng)濟(jì)活動開展專項預(yù)防。第四，確定了審計公開制度。第十七條：審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對政府采購、重大政府投資項目、行政事業(yè)性收費、專項基金的使用和管理、國有企業(yè)改革等方面的審計，并依照有關(guān)規(guī)定向社會公布審計結(jié)果，接受社會監(jiān)督。2004年深圳審計局曾向市人大常委會匯報了2004年度8個績效審計項目的審計結(jié)果，新聞媒體向社會公布后，產(chǎn)生了很大的社會反響。但是，這一對社會的公布和真正的審計公告制度還不同，審計公告制度是審計機(jī)關(guān)直接向社會公布審計結(jié)果，而且審計內(nèi)容比審計機(jī)關(guān)向市人大常委會提交的審計項目綜合性報告更為全面，增加了對審計項目的基本評價和建議等內(nèi)容。

4.《湖北省預(yù)防職務(wù)犯罪條例》以立法形式首次將審計機(jī)關(guān)作為預(yù)防職務(wù)犯罪的主要部門。

2005年5月，《湖北省預(yù)防職務(wù)犯罪條例》獲得通過，自2005年8月1日起施行，旨在建立標(biāo)本兼治、懲防并舉的預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)制。該條例首次將審計機(jī)關(guān)作為預(yù)防職務(wù)犯罪的主要部門，將其職責(zé)和任務(wù)以立法形式做出明確規(guī)定。《湖北省預(yù)防職務(wù)犯罪條例》第六條明確規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)依照本條例在各自職責(zé)范圍內(nèi)，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，做好預(yù)防職務(wù)犯罪工作”。由此看來，確立了審計監(jiān)督“防腐”法律地位。

條例規(guī)定，審計機(jī)關(guān)在預(yù)防職務(wù)犯罪工作中負(fù)有以下職責(zé)：一是對國家工作人員開展財經(jīng)紀(jì)律教育，增強(qiáng)廉政意識；二是加強(qiáng)對重大政府投資項目預(yù)決算、國債資金及其他資金、專項基金的使用和管理、政府采購、行政事業(yè)性收費、國有企業(yè)改革等方面的審計監(jiān)督；三是監(jiān)督、指導(dǎo)政府各部門、國有企事業(yè)單位依法開展內(nèi)部審計工作，加強(qiáng)對社會審計組織的業(yè)務(wù)監(jiān)督；四是實行單位負(fù)責(zé)人任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度；五是在履行審計監(jiān)督職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在管理和制度上存在問題，可能導(dǎo)致職務(wù)犯罪發(fā)生的，應(yīng)當(dāng)及時提出審計建議，督促有關(guān)單位健全管理制度，發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時移送檢察機(jī)關(guān)；六是會同檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪易發(fā)、多發(fā)行業(yè)和領(lǐng)域開展專項預(yù)防活動；七是其他預(yù)防職務(wù)犯罪工作。

為了保障審計機(jī)關(guān)在預(yù)防職務(wù)犯罪中的作用得到有效發(fā)揮，條例還著重對審計建議的提出、送達(dá)及采納作出了強(qiáng)制性規(guī)定，審計機(jī)關(guān)提出的審計建議應(yīng)當(dāng)以書面形式送達(dá)被建議單位，同時抄送其主管部門。被建議單位應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起30日內(nèi)，將辦理結(jié)果書面回復(fù)建議機(jī)關(guān)并報其主管部門。對提出的審計建議拒不整改的，條例規(guī)定，由上級機(jī)關(guān)或者主管部門責(zé)令被建議單位限期改正，逾期不改的，對單位主要負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人給予行政處分。

既然相關(guān)法律文本明確了審計參與國家職務(wù)犯罪預(yù)防的職責(zé)和任務(wù)，在此基礎(chǔ)上，筆者提出建立“檢審聯(lián)動職務(wù)犯罪預(yù)防偵查一體化機(jī)制”的設(shè)想，以期提高審計與檢察查處職務(wù)犯罪中的整體合力。（未完待續(xù)）

（作者單位：寧波大學(xué)商學(xué)院）