和諧安居：可持續(xù)的中國(guó)住房保障體系

谷青勇

住房保障是實(shí)現(xiàn)居民住有所居、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)良好發(fā)展的民生工程，是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和跨越“中等收入陷阱”的重要舉措。

隨著商品住房市場(chǎng)快速發(fā)展、房?jī)r(jià)持續(xù)攀升和保障性住房建設(shè)滯后，大量中低收入家庭住房可支付能力不斷下降，低收入家庭住房困難問(wèn)題日益凸顯，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈。

住房保障是實(shí)現(xiàn)居民住有所居、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)良好發(fā)展的民生工程，是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和跨越“中等收入陷阱”的重要舉措。新時(shí)期住房保障體系有哪些基本特征？如何增強(qiáng)住房保障體系的可持續(xù)性？

保障形式多樣化

住房保障政策是住房政策的重要組成部分，建立與房地產(chǎn)市場(chǎng)相融相通的住房保障體系，是房地產(chǎn)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的重要內(nèi)容。因此，在2007年，國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了相關(guān)意見(jiàn)，要求進(jìn)一步強(qiáng)化住房保障體系的建設(shè)和分配。

首先，要求完善廉租住房制度，擴(kuò)大覆蓋面，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。保障范圍由最低收入家庭擴(kuò)大到低收入家庭。要求地方將一定比例的土地出讓凈收益作為廉租住房資金來(lái)源。同時(shí)，中央對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予預(yù)算內(nèi)廉租房投資專項(xiàng)補(bǔ)助。

其次，要求改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度。明確將城市低收入住房困難家庭作為經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象，并與廉租住房保障對(duì)象銜接。通過(guò)嚴(yán)格限制經(jīng)濟(jì)適用房上市交易管理和探索封閉運(yùn)行等方式，抑制違規(guī)分配和不當(dāng)獲益的空間。

同時(shí)，加快城市（工礦、林區(qū)、墾區(qū)）棚戶區(qū)改造，綜合考慮住房條件改善和困難家庭負(fù)擔(dān)水平，推進(jìn)舊住宅區(qū)綜合整治，并提出多渠道改善農(nóng)民工居住條件，向農(nóng)民工提供符合基本衛(wèi)生和安全條件的居住場(chǎng)所。

四是強(qiáng)化保障性安居工程建設(shè)力度。在2010年建設(shè)580萬(wàn)套保障性住房基礎(chǔ)上，“十二五”規(guī)劃提出3600萬(wàn)套保障性安居工程建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)。

五是住房保障體系進(jìn)一步完善。在廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房以及棚戶區(qū)改造安置住房以外，“十二五”期間又推出了公租房等保障形式。公租房籌資渠道除財(cái)政資金以外，還積極引入銀行、住房公積金、保險(xiǎn)等社會(huì)力量參與。

最后，加大對(duì)自住型和改善型住房消費(fèi)的信貸支持力度。2008年后，為鼓勵(lì)和提振城鎮(zhèn)合理住房消費(fèi)需求，應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的影響，在金融方面，首次購(gòu)房貸款購(gòu)買普通自住房享受利率和首付比例優(yōu)惠，購(gòu)買第二套改善型住房也給予貸款支持。同時(shí)，加大對(duì)中低價(jià)位、中小套型普通商品住房建設(shè)貸款的支持力度。

“硬骨頭”

隨著大量安居工程陸續(xù)建成，保障房的維護(hù)、租金收取、物業(yè)管理、社區(qū)治理等一系列后續(xù)管理運(yùn)營(yíng)問(wèn)題日益凸顯。一些廉租房小區(qū)租金收取難、物業(yè)管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。還有不少地方的安居工程沒(méi)有繳納住宅專項(xiàng)維修基金，未來(lái)公用設(shè)施設(shè)備的維修、更新改造都缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源。特別在東北地區(qū)，一年中取暖時(shí)間很長(zhǎng)，取暖費(fèi)收不上來(lái)，地方財(cái)政補(bǔ)貼壓力較大。另外，許多城市還沒(méi)有成立專門(mén)的保障性住房運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，目前的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)多數(shù)掛靠在當(dāng)?shù)胤抗懿块T(mén)，缺乏穩(wěn)定的管理隊(duì)伍和運(yùn)營(yíng)資金。因此，保障房運(yùn)營(yíng)管理體系亟需完善。

此外，現(xiàn)行中國(guó)住房保障法律存在立法層級(jí)較低、法規(guī)可操作性亟需提高等問(wèn)題。例如，已有棚改政策大都是以文件和通知、暫行辦法等形式發(fā)布，至今未出臺(tái)《城鎮(zhèn)住房保障條例》或《棚戶區(qū)改造條例》，在實(shí)施中缺乏法律剛性約束和政策權(quán)威性。

同時(shí)隨著大規(guī)模保障住房建設(shè)推進(jìn)，住房保障項(xiàng)目的在建規(guī)模仍處于較高水平，這也對(duì)后續(xù)資金投入、土地供給以及管理水平提出了較高要求。住房保障作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的民生工程，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)，保障性住房建設(shè)也將持續(xù)一個(gè)時(shí)期。

鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)，尤其是為國(guó)家做出貢獻(xiàn)的傷殘人員，要優(yōu)先安排。保障住房中一類設(shè)計(jì)要符合特殊人群的需要，既要滿足功能需求也要價(jià)格合理，安居而后社會(huì)和諧。

不可否認(rèn)的是，地方政府償債壓力很大。近年來(lái)，除了政府加大保障性安居工程建設(shè)財(cái)政投入外，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)金融機(jī)構(gòu)也紛紛加大資金支持力度。目前這些項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入還貸周期，地方償債壓力凸顯。從后續(xù)項(xiàng)目情況看，地段較好、騰出土地較多、有商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值的集中連片棚戶區(qū)已基本改造完成，今后的棚改項(xiàng)目大多是地塊不大、位置不佳、分布零散、商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值低的“硬骨頭”，難以實(shí)現(xiàn)資金自我平衡。由于項(xiàng)目本身難以盈利，也很難吸引社會(huì)資本大量投入，即使有了長(zhǎng)期低息的政策性資金支持，地方償貸壓力仍然很大。

住房保障體系轉(zhuǎn)型

住房保障是政府的重要職責(zé)所在，需要更好發(fā)揮政府作用，適時(shí)轉(zhuǎn)變住房保障方式，增強(qiáng)住房保障體系的可持續(xù)性。

一是更加重視從解決社會(huì)問(wèn)題的角度解決住房保障問(wèn)題。解決低收入家庭住房困難問(wèn)題是政府的重要職責(zé)所在。要認(rèn)識(shí)到住房保障問(wèn)題并不是單純的住房問(wèn)題，而是與低收入人群就業(yè)能力不足等問(wèn)題密切相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，要從多方面入手，將解決中低收入家庭住房困難問(wèn)題與促進(jìn)其家庭發(fā)展和社會(huì)融合統(tǒng)籌考慮，不斷提高包括住房保障政策在內(nèi)的各類公共政策的針對(duì)性、系統(tǒng)性和包容性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和住房保障工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是盡快實(shí)現(xiàn)住房保障方式的轉(zhuǎn)型。在我國(guó)城鎮(zhèn)家庭戶均住房達(dá)到1.1套的新形勢(shì)下，建議盡快實(shí)現(xiàn)住房保障方式的轉(zhuǎn)型。在保障目標(biāo)不變的前提下，綜合考慮住房保障對(duì)象的需求特點(diǎn)、保障成本和政府保障能力，在目前廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房和公租房以及租金補(bǔ)貼、公積金信貸支持等多種保障方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化住房保障供應(yīng)體系，逐步提高貨幣補(bǔ)貼在住房保障方式中的比例。在“十二五”集中、大規(guī)模建設(shè)保障性安居工程的基礎(chǔ)上，將住房保障方式逐步從實(shí)物建房為主轉(zhuǎn)向以貨幣補(bǔ)貼為主，多種保障方式相互補(bǔ)充的住房保障體系。

公租房方面，要盤(pán)活存量提高公租房使用率，因地制宜，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人才吸引等情況，分類處置存量公租房資源；要探索打通公租房與商品房的轉(zhuǎn)換渠道，在確保滿足中低收入家庭保障需求的情況下，可在部分城市探索“先租后售”的辦法出售一部分公租房。共有產(chǎn)權(quán)房方面，要在人口凈流入的大中城市新建一定數(shù)量的共有產(chǎn)權(quán)房，主要滿足新畢業(yè)大學(xué)生等新市民購(gòu)房需求；要因地制宜鼓勵(lì)各地探索產(chǎn)權(quán)“分割”、“贖回”及“回購(gòu)”等政策規(guī)定，在一定期限內(nèi)實(shí)行封閉運(yùn)行。棚改安置房方面，在2018-2020年新改造1500萬(wàn)套的目標(biāo)任務(wù)下，各地要從實(shí)際出發(fā)科學(xué)確定貨幣化安置比例，房?jī)r(jià)上漲壓力大、住房庫(kù)存水平不高的城市，要嚴(yán)格控制貨幣化安置比例。

三是要盡快加強(qiáng)對(duì)保障房小區(qū)的綜合管理。2008年以來(lái)，我國(guó)新建的各類保障性住房累計(jì)超過(guò)4000萬(wàn)套，極大改善了中低收入住房困難人群的居住條件。但也要認(rèn)識(shí)到，從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體保障性住房的發(fā)展歷程看，中低收入人群的集中居住也會(huì)帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，因此，要抓緊做好現(xiàn)有保障房的后續(xù)管理。第一，更加重視現(xiàn)有保障房的日常維護(hù)，防止保障房的品質(zhì)下降。第二，更加重視完善綜合配套，提升保障房社區(qū)周邊的教育、醫(yī)療、公共交通等條件，著力提高居民生活、工作、出行的便利性，為保障房社區(qū)提供更好的日常生活環(huán)境，通過(guò)完善綜合配套使一般城市家庭與保障對(duì)象共享城市公共服務(wù)，消除社會(huì)階層之間隔閡，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。第三，住保障房的居民是要承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的。用承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的方法也可以甄別、篩選出一些不需要享受保障住房的居民家庭。第四，更加重視保障房的社區(qū)建設(shè)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)居民參與社區(qū)的日常管理，通過(guò)有效的管理不斷提升保障房社區(qū)的綜合服務(wù)水平。建立技能培訓(xùn)中心，幫助保障房社區(qū)居民提高就業(yè)技能，并協(xié)助就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹。組織積極健康的文化生活，形成樂(lè)觀向上的文化氛圍。

（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所）