中國水務(wù)市場路在何方

杭東

21 世紀(jì)被稱為“水的世紀(jì)”。水問題的嚴(yán)重性和重要性日益成為社會(huì)各界的共識(shí)。學(xué)習(xí)、借鑒國際上先進(jìn)的管理理論、模式和方法，強(qiáng)化水務(wù)一體化管理，是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。水務(wù)行業(yè)將成為中國未來發(fā)展最快的產(chǎn)業(yè)之一。

在我國加速城市化的進(jìn)程中，水資源緊缺、水災(zāi)害加劇、水環(huán)境惡化的趨勢愈演愈烈。解決上述問題，需要先進(jìn)的技術(shù)，需要技術(shù)的創(chuàng)新，更需要管理體制的改革。水管理體制改革可以按行政管理與市場運(yùn)作兩個(gè)層面進(jìn)行。從行政管理層面上講，水務(wù)部門是政府管理涉水事務(wù)的綜合性行政主管部門，是水務(wù)政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行主體，對(duì)涉水行政事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理，并對(duì)涉水活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督。從水務(wù)市場運(yùn)作層面上講，市場主體要根據(jù)市場運(yùn)作的機(jī)制，根據(jù)政府及水務(wù)管理機(jī)構(gòu)制定的規(guī)劃、規(guī)程、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)、水務(wù)市場準(zhǔn)入與運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行操作，積極參與組建集水源建設(shè)、供水排水、污水處理為一體的水務(wù)企業(yè)。

國際水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀

目前，國外有兩種水行政管理模式: 一種是美國的水市場模式，另一種是法國的水協(xié)商模式。美國實(shí)行私有制，聯(lián)邦政府對(duì)水的管理主要集中在水權(quán)的管理上；至于供水、配水的管理，主要是通過市場自發(fā)地調(diào)節(jié)和民間機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。水權(quán)作為私有財(cái)產(chǎn)在美國可以自由轉(zhuǎn)讓，在程序上類似不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。法國水管理分4 個(gè)等級(jí)( 國家級(jí)、流域級(jí)、地區(qū)級(jí)、地方級(jí)) ，又涉及許多相關(guān)部門( 農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工業(yè)部)。因此，協(xié)調(diào)管理極為重要。在水管理活動(dòng)中，國家水資源委員會(huì)、流域委員會(huì)、流域水務(wù)局等機(jī)構(gòu)的成員，包括政府各相關(guān)部門、用水戶、專業(yè)協(xié)會(huì)的代表，充分體現(xiàn)了民主協(xié)商制度，真正建立了有效的監(jiān)督管理機(jī)制，是當(dāng)今世界比較推崇的做法。

傳統(tǒng)的管水模式是由政府或政府和國有企業(yè)投資建設(shè)水設(shè)施并負(fù)責(zé)運(yùn)營，但其產(chǎn)生的結(jié)果往往是缺乏競爭、效率低下導(dǎo)致虧損。新的管理模式有私有化(如美國、澳大利亞) 和特許經(jīng)營(如法國)。法國在水設(shè)施無法私有化的地方，維持所有權(quán)不變，把經(jīng)營權(quán)交給私營企業(yè)，這樣可以引入競爭、提高效率。事實(shí)證明，政府與民營機(jī)構(gòu)聯(lián)手是管理城市水務(wù)的較好模式。

管理形式上，法國、英國、德國和荷蘭是水務(wù)管理比較好的國家，城市水資源的開發(fā)利用和保護(hù)工作全部由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，水資源的水量、水質(zhì)真正做到了一體化管理。英、法兩國頒布一系列法令和制度要求水量水質(zhì)并重，取水必須事先得到許可，污水必須經(jīng)過處理，達(dá)到法律規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)才能排入河流或湖泊。

投資政策和水價(jià)機(jī)制上，歐美等發(fā)達(dá)國家雖然是市場經(jīng)濟(jì)，但供水機(jī)構(gòu)管理和水價(jià)政策仍在政府的有效控制之內(nèi)。美國和加拿大政府規(guī)定供水機(jī)構(gòu)既不能盈利，也不讓其虧損，但必須保證投資的回收和略有盈余。供水工程的投資回收一般體現(xiàn)在水價(jià)構(gòu)成中的固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、管理成本和合理收益。污水處理工程投資回收一般體現(xiàn)在污水處理費(fèi)或稅中。在制定水價(jià)時(shí)，發(fā)達(dá)國家非常重視投入產(chǎn)出，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。英國水價(jià)的制定完全按市場經(jīng)濟(jì)條件下投入——產(chǎn)出模式運(yùn)作，確?；厥粘杀?，并有適度盈余，國家設(shè)定一個(gè)價(jià)格上限進(jìn)行宏觀調(diào)控。法國供水機(jī)構(gòu)在修建供水工程之前就將供水價(jià)格確定下來，并與用水戶簽訂合同，用合同相互約束，政府不再干預(yù)。

國內(nèi)水務(wù)一體化概況

從水資源開發(fā)利用來看，水源、制水、供水、污水處理、水資源保護(hù)，是水資源開發(fā)利用大系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)；從水的循環(huán)講， 地表、地下、城市、農(nóng)村、工業(yè)、農(nóng)業(yè)，都是水資源系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)，相互緊密聯(lián)系，無法分割；從水質(zhì)水量的角度看，質(zhì)與量是水資源的兩個(gè)固有屬性，兩者相互依存、相互作用；從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性是系統(tǒng)效率的關(guān)鍵。因此，水資源管理是一項(xiàng)有內(nèi)在聯(lián)系、不可分割的系統(tǒng)性工作。

長期以來， 我國實(shí)行的水資源管理體制是分部門管理，即水源工程由水利部門管理、供水與排水由城建部門管理、污水處理由環(huán)保部門管理。這種多部門分割管理的體制，造成了我國水資源利用中浪費(fèi)與污染現(xiàn)象十分嚴(yán)重和突出。近幾年，雖然北京、上海、深圳等地區(qū)在水務(wù)一體化管理上進(jìn)行了有益探索，但是，在具體操作中很多地方出現(xiàn)了各種形式的“水務(wù)體制”。有只改其名、未有實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的水務(wù)局，也有水務(wù)局、水利局并存的情況，有的水務(wù)局并沒有實(shí)行統(tǒng)一的水資源管理，或僅受政府委托進(jìn)行水行政管理，但沒有給予執(zhí)法主體地位等。

隨著水務(wù)一體化在我國的逐步實(shí)施，水務(wù)一體化的優(yōu)越性主要表現(xiàn)在四個(gè)“可能”: 一是理順了水資源管理體制，它使“多龍管水”變成“一龍管水”成為可能；二是促進(jìn)了城鎮(zhèn)的供水、排水、污水處理與防洪工程建設(shè)，它使城鎮(zhèn)的供水、排水、污水處理與防洪工程建設(shè)從區(qū)域上通盤考慮成為可能；三是有利于培育與完善水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，它使水利從單純的防洪保安、抗旱保農(nóng)業(yè)豐收為主的公益性基礎(chǔ)設(shè)施向同時(shí)兼顧城鄉(xiāng)供水、旅游、養(yǎng)殖和排水治污等綜合經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為可能；四是遵從了水資源管理的內(nèi)在規(guī)律，它使國內(nèi)水務(wù)市場的健康、有序發(fā)展成為可能。

國內(nèi)水務(wù)市場發(fā)展趨勢

我國水務(wù)市場改革的規(guī)范發(fā)展應(yīng)當(dāng)是自2002 年起，國家發(fā)展改革委、建設(shè)部、環(huán)保總局等單位出臺(tái)了一系列規(guī)范文件之后開始的。建設(shè)部于2002 年12 月發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，確定了允許外資、民資同時(shí)進(jìn)入，共同競爭全國市政公用行業(yè)。財(cái)政部等五部門2002 年4 月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市供水價(jià)格改革工作的通知》中，對(duì)如何建立合理水價(jià)形成機(jī)制、推進(jìn)水價(jià)改革、污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)的征收等提出了新的要求。

隨著國內(nèi)城市水務(wù)市場化的深入，水務(wù)市場上的投資主體豐富多樣，有國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等；各種市場化模式也被紛紛采用，有出讓股權(quán)、設(shè)立合資公司、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等；水務(wù)行業(yè)資本運(yùn)作形式也呈現(xiàn)多樣化格局，有兼并、收購、轉(zhuǎn)讓、重組等。

國內(nèi)水務(wù)市場的發(fā)展趨勢總體體現(xiàn)在“七化”:

一體化——水務(wù)企業(yè)逐漸實(shí)行給排水一體化。水務(wù)行業(yè)涉及范圍包括供水( 原水、自來水) 、排水( 防汛、污水處理)和水利( 防洪排澇、防汛防臺(tái)安全) 等三大行業(yè)，它與燃?xì)?、公共交通、電力等同屬公用事業(yè)類基礎(chǔ)性行業(yè)。

科技化——加大科技含量，加大研究與發(fā)展投資，企業(yè)與院校、研究機(jī)構(gòu)結(jié)盟。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球已經(jīng)有300多家擁有第一流水處理技術(shù)的大公司、大企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)、大專院校加入國內(nèi)的水處理新產(chǎn)品、新技術(shù)的戰(zhàn)略合作。國際上較為先進(jìn)的自來水臭氧消毒和碳粉薄膜超過濾技術(shù)，已進(jìn)入中國市場并在個(gè)別水廠試用。蘇伊士集團(tuán)技術(shù)部門負(fù)責(zé)人表示，像用噪音定位、聲音傳感等手段檢測控制水量流失的技術(shù)，在中國逐步成熟的自來水行業(yè)將會(huì)找到市場機(jī)會(huì)。

規(guī)?；?guī)模經(jīng)營與適度競爭相結(jié)合的水務(wù)經(jīng)營模式將成為發(fā)展方向，大型水務(wù)投資公司將成為中國水務(wù)市場的主力軍。為了與國外資本在水務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相抗衡，上海成立了注冊(cè)資本為100 億元的上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司，深圳市政府牽頭組建了規(guī)模達(dá)50 億元的深圳水務(wù)。同時(shí)，伴隨著大型水務(wù)集團(tuán)的建立，民營企業(yè)也異?；钴S地出現(xiàn)在中小城鎮(zhèn)的水務(wù)市場上，成為中國水務(wù)市場最活躍的生力軍。

專業(yè)化——水務(wù)的生產(chǎn)運(yùn)營向?qū)I(yè)化發(fā)展。水務(wù)生產(chǎn)運(yùn)營包括水處理質(zhì)量控制、運(yùn)營成本控制、專用設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)、營銷服務(wù)和政府關(guān)系協(xié)調(diào)等方面，這當(dāng)中的每項(xiàng)工作要求運(yùn)營企業(yè)具備專業(yè)的工藝技術(shù)力量、成熟管理體系、生產(chǎn)服務(wù)配套體系、管理人才和管理經(jīng)驗(yàn)?？v觀國際水務(wù)市場四大巨頭( 威立雅、蘇伊士、泰晤士、柏林水務(wù)) ，無一不將強(qiáng)大的技術(shù)、運(yùn)營力量作為其核心競爭力。

國際化——洋水務(wù)依靠雄厚的資本、先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，在水務(wù)市場競爭中占領(lǐng)先地位。近年來，全球最大的四家水務(wù)公司法國蘇伊士集團(tuán)、威立雅環(huán)境集團(tuán)( 原法國通用水務(wù)公司) 、英國泰晤士水務(wù)公司、柏林水務(wù)先后登陸中國水務(wù)市場。特別是近幾年，法國威立雅環(huán)境集團(tuán)與中國多家城市大型水務(wù)公司進(jìn)行了成功合作，具有良好的經(jīng)營業(yè)績，目前在中國的投資已經(jīng)超過100 億元。如與深圳市政府簽約，轉(zhuǎn)讓深圳水務(wù)集團(tuán)45%的股權(quán)；參股蘭州供水集團(tuán)及污水處理項(xiàng)目，受讓蘭州供水集團(tuán)45%股權(quán)等。

外向化——打破地方保護(hù)，有實(shí)力的水務(wù)集團(tuán)憑借資本、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)及人才優(yōu)勢開始向其他地區(qū)進(jìn)軍。如中國水務(wù)投資公司重組新疆昌源水利水電產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司；國內(nèi)水務(wù)行業(yè)的龍頭上市公司首創(chuàng)股份，采取全國布局的模式，相繼完成在江蘇、陜西、浙江、廣東、深圳等地的水務(wù)布局等。

市場化——水務(wù)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要領(lǐng)域，價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制是發(fā)展趨勢之一。參照國際市場，一般水、電價(jià)格比為6∶1，而我國僅為2∶1 左右，從發(fā)展趨勢上看水價(jià)進(jìn)一步上漲已成必然趨勢，且未來幾年將呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。為了建立完善的水價(jià)機(jī)制，上海在居民用水中首次引入階梯型水價(jià): 第一階梯確保基本需求；第二階梯抑制超額消費(fèi)；第三階梯遏制奢侈浪費(fèi)。其水價(jià)定價(jià)機(jī)制包括: 原水基本由政府投資提供，保本不盈利；排水中政府投資部分保本不盈利，社會(huì)性投資適當(dāng)盈利；自來水行業(yè)是保本微利。中國水價(jià)調(diào)整是一個(gè)較長的過程，但邊改革邊提價(jià)的趨勢是必然的。

21 世紀(jì)被稱為“水的世紀(jì)”。水問題的嚴(yán)重性和重要性日益成為社會(huì)各界的共識(shí)，中央和地方各級(jí)政府都把水問題提到重要位置，水務(wù)業(yè)將成為中國未來發(fā)展最快的產(chǎn)業(yè)之一?！笆晃濉逼陂g， 我國在供水、污水處理、中水回用和排水、水污染防治等方面的總投資超過1 萬億元人民幣。這是一個(gè)巨大的市場，是由全世界來參與的。