上海立法打造產(chǎn)品“質(zhì)量高地”

韓康

現(xiàn)行的“上海市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例”將變更為“上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例”，不再局限于監(jiān)督，而是涵蓋產(chǎn)品質(zhì)量工作各方面的責(zé)任。

產(chǎn)品質(zhì)量事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展和人民群眾的切身利益，早在上世紀(jì)90年代，時任上海市長的朱镕基就曾提出“質(zhì)量是上海的生命，質(zhì)量上，則上海興；質(zhì)量下，則上海衰”。1994年8月26日，市十屆人大常委會第十二次會議審議通過了《上海市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例》，十七年來為本市加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、提高產(chǎn)品質(zhì)量、保護(hù)消費者合法權(quán)益與維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)揮了重要的法制和制度保障作用。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，本市產(chǎn)品質(zhì)量雖有所提高，但與老百姓不斷改善生活質(zhì)量的期待還不相適應(yīng)，與國際先進(jìn)水平相比也有較大差距。近年來，“染色饅頭”、“達(dá)芬奇家具”等一系列產(chǎn)品質(zhì)量侵權(quán)事件和產(chǎn)品質(zhì)量安全事件仍時有發(fā)生，不僅影響消費者的生命健康和財產(chǎn)安全，也給整個上海的城市形象抹了黑。

為此，今年市人大常委將修改法規(guī)列入了年度立法計劃，經(jīng)過市人大和市政府有關(guān)部門歷時大半年的調(diào)研論證，新修訂的《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例（草案）》于11月提交市十三屆人大常委會第三十次會議一審。根據(jù)常委會組成人員的審議意見以及社會各方提出的意見，12月21日，市十三屆人大常委會第三十一次會議對草案修改稿進(jìn)行了二審。從《上海市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例》到《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》，變化的并非只是去掉了“監(jiān)督”二字，而是發(fā)生了脫胎換骨的變化。

擴(kuò)大外延——突出生產(chǎn)者產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任

現(xiàn)行條例制定在90年代初，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)烙印，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，無論是對生產(chǎn)者、銷售者的產(chǎn)品質(zhì)量管理，還是對消費者因缺陷產(chǎn)品遭受損害的索賠都主要由市場機(jī)制來決定，因此條例實施10多年來盡管功不可沒，但面對市場經(jīng)濟(jì)社會出現(xiàn)的許多新情況、新問題越來越感到力不從心。最為突出的就是，近年來各類所有制企業(yè)蓬勃發(fā)展，已經(jīng)成為各類產(chǎn)品生產(chǎn)的主力，原有依靠行政手段監(jiān)管國有企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的那套已經(jīng)落伍。

“高質(zhì)量的產(chǎn)品是由企業(yè)生產(chǎn)出來的，而不是靠政府監(jiān)管出來的”，為此本次條例的修改不僅僅是對某些具體制度的改變，而且是從整體上對產(chǎn)品管理立法思路作了調(diào)整。新的法規(guī)草案內(nèi)容已不再局限于監(jiān)督，還包括生產(chǎn)者責(zé)任、產(chǎn)品質(zhì)量的促進(jìn)等方面內(nèi)容。例如，條例草案規(guī)定，生產(chǎn)者、銷售者是產(chǎn)品質(zhì)量的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)建立健全產(chǎn)品質(zhì)量管理制度，嚴(yán)格實施崗位質(zhì)量規(guī)范、質(zhì)量責(zé)任以及相應(yīng)的考核辦法，依法從事產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售活動，誠信經(jīng)營，保證產(chǎn)品質(zhì)量，對社會和公眾負(fù)責(zé)，接受社會監(jiān)督；并對生產(chǎn)者、銷售者的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行補(bǔ)充，從事前環(huán)節(jié)的生產(chǎn)準(zhǔn)入、事中環(huán)節(jié)的建立進(jìn)貨檢查驗收和產(chǎn)品出廠檢驗，到事后環(huán)節(jié)的召回等作了詳細(xì)的規(guī)定。此外，還對服務(wù)業(yè)經(jīng)營者、場地組織者、展銷者、標(biāo)識印刷者等主體的責(zé)任和義務(wù)等也作了規(guī)定。

健全架構(gòu)——完善政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任

產(chǎn)品質(zhì)量法從國家層面確立了我國實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級、分部門管理”的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系，依法享有產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管權(quán)的主體既有專門從事產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的機(jī)構(gòu)——產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門，又有政府的其他部門；既有國家級的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督部門，又有地方級的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督部門。如此眾多的監(jiān)督部門不僅造成監(jiān)督力量的分散，而且容易形成部門職能交叉，權(quán)責(zé)模糊，甚至導(dǎo)致管理真空。

為了有效解決質(zhì)監(jiān)和工商部門在對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管上的權(quán)責(zé)不清問題，國務(wù)院辦公廳曾于2001年專門發(fā)文規(guī)定“生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督由技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，而流通領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督由國家工商行政管理部門負(fù)責(zé)”，但這看似要劃清邊界的文件帶來了更大的問題。市場經(jīng)濟(jì)是交易經(jīng)濟(jì)，任何一件商品要實現(xiàn)其價值都必須要經(jīng)過生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)，產(chǎn)品缺陷也許在流通領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)，但其形成也可能在生產(chǎn)領(lǐng)域，現(xiàn)實生活中要想準(zhǔn)確地劃分商品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)并非易事，按商品流通的不同環(huán)節(jié)確立產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督主體既不科學(xué)又不合適，還會造成監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)相互爭管轄權(quán)，或者是相互扯皮的現(xiàn)象。

為此，本次條例修改從國情和上海實際出發(fā)，依照上位法對政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)作了進(jìn)一步梳理和明確。首先，依據(jù)上位法規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門作為法定專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法享有最高的監(jiān)督管理權(quán)，除特別法規(guī)定的由另外設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的產(chǎn)品，如食品、藥品之外，這種監(jiān)督管理權(quán)是權(quán)威的、統(tǒng)一的。其次，根據(jù)各專門法律法規(guī)規(guī)定，工商、商務(wù)、建設(shè)交通、公安消防、農(nóng)業(yè)、檢驗檢疫等部門對有關(guān)產(chǎn)品和領(lǐng)域有審批、處罰等監(jiān)督管理權(quán)，相關(guān)部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。再次，考慮到工商行政管理機(jī)關(guān)作為對市場進(jìn)行管理的法定機(jī)關(guān)不僅隊伍龐大、管理手段多，而且對市場經(jīng)營活動非常熟悉的實際情況，規(guī)定本市工商行政管理部門負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督管理，這種賦權(quán)不是排除質(zhì)監(jiān)部門在流通領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督權(quán)，而是進(jìn)一步調(diào)動工商行政管理機(jī)關(guān)的積極性，對進(jìn)入市場的產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，從而加大政府對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的合力。

拓展內(nèi)涵——建立健全各類產(chǎn)品質(zhì)量制度

政府的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，是基于公共利益的需要而對社會的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行管理，屬于宏觀管理?，F(xiàn)行產(chǎn)品質(zhì)量的法律法規(guī)設(shè)置了一系列的管理制度，如企業(yè)質(zhì)量體系認(rèn)證制度、抽查制度、獎勵制度等，數(shù)量不少，但實際發(fā)揮的作用并不理想，操作起來更是存在著許多問題。如產(chǎn)品種類千千萬萬，如何緩解產(chǎn)品范圍寬廣與監(jiān)管資源有限之間的矛盾？又如突發(fā)事件特殊情況，像三聚氰胺、塑化劑等事件發(fā)生后沒有專門的檢驗機(jī)構(gòu)，等等。為此，本次條例修改過程中，創(chuàng)設(shè)了重點產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控目錄，新增了檢驗機(jī)構(gòu)臨時授權(quán)、檢驗結(jié)果異議、執(zhí)法信息抄告等制度。

另外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)品的缺陷給消費者造成的損害成為了目前產(chǎn)品質(zhì)量工作的新難點。正因如此，世界上發(fā)達(dá)國家已經(jīng)紛紛建立了缺陷產(chǎn)品召回制度。而我國也逐步在國家部委規(guī)章層面，對汽車、兒童玩具、食品藥品等少數(shù)產(chǎn)品建立了產(chǎn)品召回制度，但這些規(guī)章不僅法律效力低而且范圍很窄。曾有一些跨國企業(yè)在全球市場召回產(chǎn)品時，以此為借口，對中國消費者歧視對待。為此，此次條例修改在征得國家有關(guān)方面的支持下，探索規(guī)定了召回制度，強(qiáng)化企業(yè)和政府對產(chǎn)品質(zhì)量的責(zé)任，也是進(jìn)一步加大對消費者合法權(quán)益的維護(hù)力度。

立法焦點

在上海行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品如果發(fā)現(xiàn)缺陷，地方監(jiān)管部門有權(quán)“責(zé)令召回”——上海率先在立法中探索地方缺陷產(chǎn)品召回制度，該創(chuàng)設(shè)性條款無疑是此次立法的一大亮點，也成為常委會審議中爭論的焦點。

有的委員認(rèn)為，目前國家只對汽車、食品、藥品、兒童玩具四類產(chǎn)品出臺了責(zé)令召回的具體規(guī)定，面對市場上大量的產(chǎn)品，條例草案設(shè)置的責(zé)令召回的合法性、可行性如何，建議予以研究。有的委員指出，責(zé)令召回制度雖然有利于維護(hù)消費者權(quán)益，但在全國統(tǒng)一市場環(huán)境中由地方開展缺陷產(chǎn)品召回，其社會效果如何，還有待進(jìn)一步論證。比如，條例草案規(guī)定可以對上海生產(chǎn)者生產(chǎn)的缺陷產(chǎn)品責(zé)令召回，上海市場上外省市生產(chǎn)的同類產(chǎn)品如何處理，對全國同類產(chǎn)品會產(chǎn)生什么影響；責(zé)令召回的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是地方標(biāo)準(zhǔn)還是國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)行缺陷調(diào)查時通常需要組織專家組，如地方組織專家組，其資質(zhì)和能力以及鑒定效果又該如何判定；如發(fā)生爭議采取何種行政救濟(jì)的措施，等等。

為慎重起見，市人大法制委表示，關(guān)于責(zé)令召回的相關(guān)規(guī)定，將會同有關(guān)部門進(jìn)一步論證研究后再作修改。