財(cái)政支出寅糧卯糧統(tǒng)籌著吃

劉培林

我國(guó)高速增長(zhǎng)階段向中速增長(zhǎng)階段的轉(zhuǎn)折可能已經(jīng)開(kāi)始，一個(gè)重要表現(xiàn)是，相對(duì)發(fā)達(dá)省份和大城市的經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)率先開(kāi)始回落，這將導(dǎo)致財(cái)政減收

大道理：寅時(shí)不吃卯時(shí)糧

無(wú)論是家庭，還是企業(yè)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，抑或地方與中央政府，長(zhǎng)期而言都不能寅吃卯糧。在法制健全的社會(huì)中，家庭和企業(yè)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的預(yù)算約束是硬的，如果寅吃卯糧，最終會(huì)走向破產(chǎn)。從會(huì)計(jì)技術(shù)上看，地方或中央政府如果寅吃卯糧，也會(huì)破產(chǎn)。當(dāng)然，從融資手段角度看，政府，特別是中央政府，比家庭或企業(yè)多擁有一種更加“有力且便捷”的融資手段，即增發(fā)貨幣。但倘若政府長(zhǎng)期倚重增發(fā)貨幣為財(cái)政赤字進(jìn)行融資，則將確定無(wú)疑地導(dǎo)致通貨膨脹。這無(wú)法長(zhǎng)期持續(xù)下去。

最近幾年的金融危機(jī)就是很好的例證：美國(guó)居民家庭的過(guò)度消費(fèi)，美國(guó)國(guó)際收支和財(cái)政收支赤字，歐元區(qū)不少?lài)?guó)家的財(cái)政赤字，都屬于寅吃卯糧導(dǎo)致的矛盾的集中爆發(fā)。

小道理：寅可借卯糧，

日后要還上

寅不可吃卯糧是大道理。但還有一個(gè)小道理在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中天天上演，即，各類(lèi)主體都在一定程度上寅借卯糧，當(dāng)然，前提是卯時(shí)要能將寅時(shí)所借之糧還上。這種現(xiàn)象的合理性體現(xiàn)在幾個(gè)方面。

第一，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，寅卯的劃分并不絕對(duì)。譬如，月初雖不發(fā)工資卻得買(mǎi)東西，但只要每月各天支出總和小于本月工資就可以。第二，從企業(yè)投資角度講，項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)有支出沒(méi)收入，不過(guò)，只要項(xiàng)目整個(gè)壽命周期內(nèi)收大于支就可以。第三，從政府角度看，有一種主張是，不需要在每個(gè)財(cái)政年度都求得財(cái)政平衡，只要在一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期，即從蕭條到繁榮的整個(gè)周期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)收支平衡就可以。第四，從更長(zhǎng)時(shí)間跨度看，后發(fā)國(guó)家在起飛和高速增長(zhǎng)階段大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施可能會(huì)在相應(yīng)時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生赤字，但只要在工業(yè)化和城市化進(jìn)行到一定階段之后財(cái)政收入可以以更快速度增長(zhǎng)，最終也可以卯還寅糧。同理，個(gè)人投資于教育，或國(guó)家通過(guò)改善公共服務(wù)提升國(guó)民健康和技能水平，雖然在當(dāng)期需要融資，但只要后來(lái)的人力資本進(jìn)而生產(chǎn)率提升幅度足夠大，也能做到卯還寅糧。

小道理如何不違背大道理

小道理如何不違背大道理？有兩個(gè)重要前提。第一是不發(fā)生預(yù)期失準(zhǔn)，第二是能夠克服制度性和結(jié)構(gòu)性因素的影響。

之所以預(yù)期失準(zhǔn)，是因?yàn)槿藗兺ǔ⑦^(guò)去經(jīng)驗(yàn)外推形成對(duì)未來(lái)的預(yù)期。過(guò)去一段時(shí)間形勢(shì)不好，會(huì)預(yù)期未來(lái)形勢(shì)也不好，因此就更傾向于強(qiáng)調(diào)大道理，不敢指望卯還寅糧，所以也就不敢寅借卯糧。應(yīng)該說(shuō)，這種悲觀(guān)性質(zhì)的預(yù)期失準(zhǔn)雖然不是最理想的狀態(tài)，但是危害性不大。與此相反，如果預(yù)期失準(zhǔn)是過(guò)度樂(lè)觀(guān)的情形，即過(guò)去一段時(shí)間形勢(shì)好，所以線(xiàn)性外推之后認(rèn)為未來(lái)會(huì)一直這樣好下去，其后果就比較嚴(yán)重。我國(guó)過(guò)去30多年年均增速10%左右，這樣，各類(lèi)主體容易樂(lè)觀(guān)地相信未來(lái)會(huì)一直如此。但這樣的高速增長(zhǎng)不會(huì)永遠(yuǎn)持續(xù)下去，一旦增速回落，則卯還寅糧就難以實(shí)現(xiàn)。

預(yù)期失準(zhǔn)可能發(fā)生在個(gè)人、家庭、企業(yè)乃至政府等各類(lèi)主體身上。與預(yù)期失準(zhǔn)相比，制度性和結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致的后果更加嚴(yán)重，應(yīng)對(duì)起來(lái)更加棘手?，F(xiàn)代社會(huì)中，票決式民選制度、民粹主義或兩者的混合，會(huì)誘使政府不顧大道理而片面承諾高福利。上世紀(jì)以來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家政府開(kāi)支占GDP比重持續(xù)增長(zhǎng)，扣除兩次世界大戰(zhàn)期間軍費(fèi)開(kāi)支增長(zhǎng)之外，更主要的驅(qū)動(dòng)因素是公共服務(wù)支出增長(zhǎng)。這當(dāng)中不無(wú)合理成分，但不可否認(rèn)的是，民選制度之下，相互競(jìng)爭(zhēng)的黨派競(jìng)相向居民承諾并提供了超過(guò)合理限度的公共服務(wù)。退一步講，如果說(shuō)發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)對(duì)合理限度的超越程度尚未對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重影響的話(huà)，那么，一些發(fā)展中國(guó)家，尤其是曾經(jīng)落入中等收入陷阱的拉美國(guó)家，還在票決式民選制度之上疊加了嚴(yán)重的民粹主義，公共福利開(kāi)支巨大，觸發(fā)了“高公共服務(wù)承諾——財(cái)政赤字——通貨膨脹——更高公共服務(wù)承諾”的惡性循環(huán)。巴西是一個(gè)典型的例子，這種惡性循環(huán)導(dǎo)致的結(jié)果是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯的情況下，政府開(kāi)支占GDP比重直線(xiàn)上升，在過(guò)去半個(gè)世紀(jì)中，累積產(chǎn)生了410萬(wàn)億倍的通貨膨脹。這個(gè)視覺(jué)沖擊力極大的數(shù)字，在人們直觀(guān)的想象之中，是很難理解的，但卻是事實(shí)。而東亞的日本和韓國(guó)較好地掌握了公共開(kāi)支的增長(zhǎng)節(jié)奏，較好地平衡了公共開(kāi)支和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相互關(guān)系，過(guò)去半個(gè)世紀(jì)中累積通貨膨脹僅僅為4倍和173倍。不難理解，這些導(dǎo)致小道理違背大道理的制度性和結(jié)構(gòu)性因素，克服起來(lái)非常困難。雖然不排除在原有體制下形成共識(shí)，主動(dòng)地平穩(wěn)地解決此類(lèi)問(wèn)題的可能性，但從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，克服這類(lèi)制度性和結(jié)構(gòu)性因素，更多的是情形是等到矛盾非常突出嚴(yán)重，甚至已經(jīng)爆發(fā)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題時(shí)，才會(huì)被動(dòng)地痛苦地進(jìn)行調(diào)整。

當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府

更要關(guān)注大道理

最近一些相互印證的跡象表明，我國(guó)高速增長(zhǎng)階段向中速增長(zhǎng)階段的轉(zhuǎn)折可能已經(jīng)開(kāi)始。一個(gè)重要表現(xiàn)是，相對(duì)發(fā)達(dá)省份和大城市的經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)率先開(kāi)始回落。這將導(dǎo)致財(cái)政減收。

導(dǎo)致我國(guó)未來(lái)財(cái)政減收或增支的因素還有許多。比如，老齡化程度的提高將迅速提高公共財(cái)政體系面臨的支出壓力。倘若社保體系不能實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一，則越是相對(duì)發(fā)達(dá)的大城市，將越快地面臨這種壓力。例如，目前上海市的養(yǎng)老保障基金缺口已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。再比如，隨著我國(guó)綜合國(guó)力增強(qiáng)和國(guó)際地位提高，隨著全球化深入和各國(guó)相互聯(lián)系增強(qiáng)，我國(guó)所承擔(dān)的提供全球性公共產(chǎn)品和維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定的職責(zé)，都將相應(yīng)提高。這也會(huì)對(duì)財(cái)政提出新的支出要求。

未來(lái)的財(cái)政還需要為過(guò)去高速增長(zhǎng)階段積累下來(lái)的尚未爆發(fā)的問(wèn)題，做好預(yù)先的撥備。高速增長(zhǎng)時(shí)期積累的問(wèn)題，無(wú)論是金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，還是國(guó)有企業(yè)的虧損，抑或是地方政府的隱性負(fù)債，最終的“兜底方”將是財(cái)政特別是中央財(cái)政。

雖然政府手中尚有一定國(guó)有資產(chǎn)可在必要時(shí)候出售，用于彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，但在經(jīng)濟(jì)增速回落情況下，整個(gè)社會(huì)的預(yù)期很可能在短期內(nèi)做出過(guò)度悲觀(guān)的反應(yīng)，導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)格普遍縮水甚至發(fā)生通貨緊縮。政府手中可售資產(chǎn)的價(jià)格縮水，找不到買(mǎi)家；已有的債務(wù)存量在價(jià)格指數(shù)調(diào)整之后的實(shí)際價(jià)值，會(huì)憑空升高。

這些因素應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。如果說(shuō)過(guò)去30多年我國(guó)總體上處于小道理為主的階段的話(huà)，那么，目前則應(yīng)該轉(zhuǎn)換思路，前瞻性地向大道理的軌道上轉(zhuǎn)換。如何轉(zhuǎn)換，以何種速度轉(zhuǎn)換，可能各地不能也無(wú)法整齊劃一。比如，相對(duì)發(fā)達(dá)省份和城市可能將先于其他地區(qū)而遭遇卯還不上寅糧的困局。所以，這些地區(qū)也就應(yīng)該先于其他地區(qū)著手轉(zhuǎn)換，為避免預(yù)期失準(zhǔn)預(yù)留時(shí)間上的提前量。

更重要的是，對(duì)可能導(dǎo)致違背大道理的制度性和結(jié)構(gòu)性因素保持足夠警醒。根本上說(shuō)，這需要在一系列深刻體制變革的基礎(chǔ)上，形成全國(guó)意義上的現(xiàn)代財(cái)政體系。這是一篇很大很大的文章，本文難以詳盡地分析。不過(guò)，應(yīng)該明確的原則是，各地的財(cái)政行為應(yīng)該為形成這樣的現(xiàn)代財(cái)政體系鋪平道路，至少不能設(shè)置新的障礙。具體地說(shuō)，各地特別是相對(duì)發(fā)達(dá)省份和城市向戶(hù)籍居民承諾較高福利的做法，雖不無(wú)合理之處，但公共福利剛性很強(qiáng)，日后難以縮減；且這種剛性將會(huì)阻礙形成勞動(dòng)力和人口在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)的格局，進(jìn)而反過(guò)來(lái)固化現(xiàn)有財(cái)政體系并阻礙形成全國(guó)統(tǒng)一的現(xiàn)代財(cái)政體系。

還需指出，關(guān)注大道理，根本出路不在于加稅。如果說(shuō)減稅不可能的話(huà)，那么至少應(yīng)該在平均稅率不變的前提下，改善稅負(fù)結(jié)構(gòu)，增加對(duì)諸如污染之類(lèi)的“壞”活動(dòng)征稅，同時(shí)減少對(duì)生產(chǎn)和投資以及收入等“好”活動(dòng)征稅。稅負(fù)結(jié)構(gòu)改善后，稅基會(huì)擴(kuò)大，稅收收入才能穩(wěn)定地增長(zhǎng)。

這些通貨膨脹數(shù)據(jù)，是把世界銀行的世界發(fā)展指數(shù)中1960-2010年逐年GDP縮減指數(shù)累乘得到的。

（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心）