國外大企業(yè)稅收管理比較與借鑒

馬之超

［摘要］ 隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，跨區(qū)域經(jīng)營、規(guī)模擴大、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、信息化程度高的大企業(yè)越來越多，其對國家財政的貢獻和影響也日益突出。傳統(tǒng)的低層面、分散型的稅務(wù)管理已無法滿足需要。研究分析國外設(shè)立大企業(yè)稅收管理機構(gòu)的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗，對于我國稅務(wù)機關(guān)管理好實施“走出去”戰(zhàn)略并快速發(fā)展的我國大企業(yè)和集團企業(yè)來說，無疑會具有很多有益的經(jīng)驗借鑒。

［關(guān)鍵詞］ 大企業(yè)；稅收管理；稅務(wù)機構(gòu)

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 10. 023

［中圖分類號］F810.42 ［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）10- 0039- 02

２０世紀９０年代以來，隨著納稅人數(shù)量的增加、納稅人跨國或跨區(qū)域交易的涌現(xiàn)，尤其是信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，大多數(shù)發(fā)達國家稅務(wù)機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)有一個明顯的變化趨勢，即從稅種管理演變?yōu)楣δ芄芾恚⑦M一步向納稅人分類管理過渡，特別是組建大企業(yè)稅收管理機構(gòu)，對大企業(yè)實施專業(yè)化管理。目前，世界上已有５０多個國家和地區(qū)設(shè)立了大企業(yè)稅收管理機構(gòu)，征管職能差異較大，在大企業(yè)認定標準和機構(gòu)設(shè)置等方面都各有特點。研究比較國外大企業(yè)稅收管理機構(gòu)的實踐經(jīng)驗，對于我國稅務(wù)機關(guān)管理好實施“走出去”戰(zhàn)略并快速發(fā)展的我國大企業(yè)和集團企業(yè)來說，無疑會具有很多有益的經(jīng)驗借鑒。

1大企業(yè)標準比較

各國稅務(wù)部門及大企業(yè)管理局對大企業(yè)的認定標準不完全相同，這是因為各國在大企業(yè)范圍確定上出于經(jīng)濟發(fā)展程度、市場經(jīng)濟環(huán)境、宏觀經(jīng)濟政策以及財政收支實際情況等多種因素，各有其考慮，故沒有一個通用的標準。根據(jù)ＩＭＦ研究，大企業(yè)納稅人的認定標準包括營業(yè)規(guī)模、資產(chǎn)規(guī)模、注冊資本、納稅額、雇員數(shù)量、特定行業(yè)、雇員人數(shù)、從事國際經(jīng)營活動等若干方面①。

在大企業(yè)的界定標準上，目前主要存在以下幾種類型：①以注冊資本為標準。日本國稅廳的標準是資本總額達到１億日元以上的國內(nèi)大企業(yè)以及外國公司（含常設(shè)機構(gòu)）。②以銷售或營業(yè)收入為標準。澳大利亞規(guī)定，年銷售收入超過１億澳元的為大企業(yè)，大企業(yè)的子公司不論收入多少，均納入大企業(yè)管理。③以資產(chǎn)作為標準。美國聯(lián)邦稅務(wù)局規(guī)定，所有資產(chǎn)超過１ ０００萬美元的公司、股份子公司、合伙公司即視為大企業(yè)。④以綜合因素為標準。英國在確定大企業(yè)時，綜合考慮企業(yè)的收入、利潤、資本額、國際化背景、過去的行為等，銀行、保險、住房互助會等金融類的大企業(yè)因其業(yè)務(wù)多、具有復(fù)雜性一般都被納入大企業(yè)的范圍。

2大企業(yè)稅收管理機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)比較

目前世界各國大企業(yè)管理機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)主要有3種類型：①單一的中央機構(gòu)型，即只設(shè)一個中央機構(gòu)，負責(zé)全國范圍內(nèi)所有大企業(yè)的集中管理。這種類型較多地被國土面積比較小、大企業(yè)數(shù)量不多的國家所采用，單一中央機構(gòu)即可滿足管理要求，尤其是發(fā)展中國家，如泰國、菲律賓和蒙古等。②帶分支機構(gòu)的中央機構(gòu)，即在總部設(shè)立中央機構(gòu)，在不同地域設(shè)立多個分支機構(gòu)，各分支機構(gòu)皆歸中央機構(gòu)統(tǒng)一管理。英國稅務(wù)海關(guān)總署大企業(yè)管理局在全國設(shè)置有１５個大企業(yè)辦公室和１８個大雇主納稅遵從辦公室。③多級獨立機構(gòu)型，即在不同地域分別設(shè)立分支機構(gòu)，各分支機構(gòu)相對獨立，不設(shè)統(tǒng)一管理的中央機構(gòu)。１９９０年，荷蘭稅務(wù)局依據(jù)納稅人類型對稅收管理機構(gòu)進行了改革，成立了大企業(yè)管理局，下設(shè)１１個相互獨立的大企業(yè)管理分局。第二、三種類型，被多數(shù)發(fā)達國家和國土面積比較大的發(fā)展中國家所采用。

就大企業(yè)稅收管理機構(gòu)的工作職責(zé)而言有兩種模式：①將納稅咨詢和輔導(dǎo)、納稅申報和稅款征收、稅務(wù)審計和強制執(zhí)行等所有納稅服務(wù)和執(zhí)法功能都集中在一起，由大企業(yè)管理機構(gòu)統(tǒng)一管理，稱為“全功能型”機構(gòu)；②只實現(xiàn)某個單一管理功能（主要是審計功能），而不涉及納稅申報、稅款征收或強制執(zhí)行等其他事項，稱為“單功能型”（或“審計型”）機構(gòu)。

值得注意的是美國國內(nèi)收入局（ＩＲＳ）大企業(yè)稅收管理機構(gòu)從單功能型向全功能型的轉(zhuǎn)變和演進。ＩＲＳ在１９７５年實施了“大案審計項目”（Ｌａｒｇｅ Ｃａｓｅ Ａｕｄｉｔ Ｐｒｏｇｒａｍ，ＬＣＡＰ），組織專業(yè)審計隊伍對大企業(yè)進行集中審計，其實質(zhì)是單一功能型的大企業(yè)管理機構(gòu)。２０００年ＩＲＳ成立了“大中型企業(yè)管理部”（Ｌａｒｇｅ ａｎｄ Ｍｉｄ－Ｓｉｚｅ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｄｉｖｉｓｉｏｎ，簡稱ＬＭＳＢ），這是一個功能全面、高度集中化的大企業(yè)管理機構(gòu)，總部負責(zé)工作指導(dǎo)、預(yù)算管理和與其他國稅部門工作協(xié)調(diào)，下設(shè)國際稅收、信息中心、法律咨詢等９個處和５個派出分局。分支機構(gòu)遍及全國主要大城市，負責(zé)所在區(qū)域大中型納稅人的日常征收管理。ＬＭＳＢ按金融服務(wù)及衛(wèi)生業(yè)、食品藥品及零售業(yè)、自然資源業(yè)、通訊技術(shù)和媒體業(yè)、重工業(yè)建筑業(yè)和交通業(yè)5個行業(yè)大類管理大中型納稅人。隨后又設(shè)立了實地專家分局，專門為５個行業(yè)分局的檢查工作提供幫助。２０１０年１０月１日ＩＲＳ將大中型企業(yè)管理局更名為大企業(yè)和國際稅務(wù)局（ＬＢ＆Ｉ）。下設(shè)6個行業(yè)部門（通訊技術(shù)和媒體業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、全球高收入行業(yè)、重工業(yè)和交通業(yè)、自然資源及采掘業(yè)、零售食品藥品醫(yī)療業(yè)），1個專家團隊（包括計算機審計、就業(yè)稅、工程師和金融產(chǎn)品及交易等4個領(lǐng)域的專家），4個國際組織，預(yù)申報和技術(shù)指導(dǎo)，還包括各種業(yè)務(wù)支持部門（如國際商務(wù)遵從、國際個人遵從、轉(zhuǎn)讓定價操作、國際數(shù)據(jù)管理）。

3國外大企業(yè)稅收管理借鑒與建議

自２００８年國家稅務(wù)總局成立大企業(yè)稅收管理司以來，國稅、地稅各級稅務(wù)機關(guān)相繼成立或明確了大企業(yè)稅收管理和服務(wù)部門。隨著大企業(yè)稅收管理和服務(wù)專門機構(gòu)設(shè)置的到位，我國大企業(yè)納稅服務(wù)進入了實踐探索的關(guān)鍵時期。

3.1 科學(xué)設(shè)定標準

明確大企業(yè)的內(nèi)涵和標準是實施大企業(yè)稅收管理的基礎(chǔ)。從世界各國大企業(yè)稅收管理的實踐看，大多數(shù)發(fā)達國家對大企業(yè)實施專業(yè)化管理所持的觀點，是采用風(fēng)險管理的策略是提高納稅遵從的最有效途徑，而發(fā)展中國家設(shè)立大企業(yè)稅收管理專門機構(gòu)的初衷是確保稅收收入。中國作為世界第二大經(jīng)濟體，吸引了大量的外國投資，近年來海外投資規(guī)模日益擴大，擁有一大批與發(fā)達國家大企業(yè)特質(zhì)相類似的大企業(yè)。同時，作為世界上最大的發(fā)展中國家，正處于轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不同地區(qū)的大企業(yè)之間存在較大差異，而且在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，大企業(yè)多為壟斷型、資源型的企業(yè)。由此可見，我國的大企業(yè)具有發(fā)達國家和發(fā)展中國家的雙重特點。大企業(yè)稅收管理也具有雙重使命，一方面要確保稅收收入，另一方面要實施風(fēng)險管理，提高納稅遵從。因此，在大企業(yè)標準的制定上也存在兩種意見，一種觀點認為，鑒于大企業(yè)的地區(qū)差異和特點及大企業(yè)稅收管理尚處于探索階段，沒有必要制定全國統(tǒng)一的大企業(yè)標準，可以由各地根據(jù)地區(qū)實際情況自行制定標準。另一種觀點認為，統(tǒng)一規(guī)范的大企業(yè)標準，是實施專業(yè)化管理的基礎(chǔ)，才能有效提高征管效率。如果各地自行制定標準，因地制宜，雖然考慮了多樣性，必然導(dǎo)致標準的五花八門。筆者建議科學(xué)設(shè)定大企業(yè)標準要注意以下幾個問題：

（１）確定大企業(yè)的首要標準，即年納稅總額標準。一般而言，對某一地區(qū)的稅收收入產(chǎn)生重大影響的企業(yè)都確定為大企業(yè)，具體標準視當?shù)囟愒垂芾硇枰ā＠缈偩值模矗祽羰着c聯(lián)系企業(yè)２００７年繳納的稅款占全國稅收總額的２３％左右。隨著大企業(yè)稅收管理探索和實踐，國家層面即國家稅務(wù)總局直轄管理的大企業(yè)繳納稅款應(yīng)占到全國稅收總額的３５％，省局直轄管理的大企業(yè)繳納稅款應(yīng)占到全國稅收總額的３５％。

（2）明確大企業(yè)的其他標準。這些標準包括定量和定性指標，定量指標除了年納稅總額為以外，還包括銷售（營業(yè)）收入和資產(chǎn)總額，定性指標包括跨區(qū)域的總分公司、母子公司、跨國企業(yè)在華公司、特定行業(yè)（如金融、郵政、通訊、鐵路、航空、石油、電力等行業(yè)）、企業(yè)管理和決策集中程度、所有制代表性等。

（3）注重循序漸進、操作簡便。國家標準由總局制定，符合國家標準的大企業(yè)歸總局管理?？偩謱Φ胤綐藴侍岢鲆粋€總體指導(dǎo)意見，地方具體標準制定權(quán)限下放給地方，符合地方標準的大企業(yè)歸各地方管理，同時要要注意標準的清晰性和操作的簡便性，避免浪費不必要的資源。

3.2 科學(xué)設(shè)置管理機構(gòu)

通過對部分發(fā)達國家稅收管理機構(gòu)設(shè)置的研究分析，盡管不同國家機構(gòu)設(shè)置差異很大，幾乎沒有完全一致的，然而也存在共性和規(guī)律。在稅收管理機構(gòu)有相近的框架設(shè)計，比如，韓國和日本之間的三層構(gòu)架，歐美的扁平機構(gòu)。

與這些國家相比較，我國稅務(wù)機關(guān)的管理機構(gòu)有以下幾個特點：①稅務(wù)機構(gòu)管理層級多。目前我國稅務(wù)機構(gòu)包括總局、省局、地（市）局、縣（區(qū)）局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分局（所）5級。稅務(wù)機構(gòu)的設(shè)置與其他政府部門一樣按照行政區(qū)域設(shè)置，有一級政府就要設(shè)置一級稅務(wù)機構(gòu)，不區(qū)分地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展程度和稅源分布的差異，都設(shè)置相同的稅務(wù)機構(gòu)。稅務(wù)機構(gòu)布局不合理，在一定程度上降低了稅收行政效率。而且國、地稅機構(gòu)分設(shè)，兩套機構(gòu)重復(fù)管理、征收、檢查，基本建設(shè)支出逐年上漲，加大了稅收成本。②稅收管理和納稅服務(wù)的職責(zé)和任務(wù)逐層分解并日益增多，而資源有向上集中的趨勢，稅收管理和納稅服務(wù)的實際運作主要由最低層或次低層承擔(dān)，較高一級管理機構(gòu)主要負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行政管理、規(guī)劃設(shè)計等。豐富的人力資源集中在管理層稅務(wù)機關(guān)，不僅數(shù)量龐大，而且素質(zhì)較其他管理層要高。豐富的信息資源向更高層級集中，資源優(yōu)勢明顯。筆者建議科學(xué)設(shè)置大企業(yè)稅收管理機構(gòu)要注意以下幾個問題：

（１）推進行政層級扁平化、管理層實體化。以稅收專業(yè)化管理為契機，在信息大集中的基礎(chǔ)上，壓縮管理層級，上收部分稅收管理權(quán)，在省級局、地（市）局成立大企業(yè)稅收管理機構(gòu)，通過中間管理層的實體化，釋放富余的行政管理資源，減少不必要的行政管理措施，提高征管效率。

（2）兼顧地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異，合理設(shè)置大企業(yè)稅收管理機構(gòu)。東部沿海地區(qū)生產(chǎn)型大企業(yè)較多，北京、上海、天津、廣州等一線城市擁有較多的大企業(yè)或集團總部，可以根據(jù)實際情況，考慮設(shè)置單功能型（或?qū)徲嬓停┐笃髽I(yè)稅收管理機構(gòu)，專司大企業(yè)的納稅評估、稅收審計和稅收風(fēng)險管理。

（3）探索大企業(yè)稅收管理的矩陣式組織結(jié)構(gòu)。在大企業(yè)稅收管理中引入項目管理概念，把所有管理活動和服務(wù)內(nèi)容進行匯集、甄選，選擇部分確認為項目，按項目的標準和要求進行管理。具體來說，就是通過項目化的理念和方法將大企業(yè)跨部門、跨層級的管理活動和服務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為有具體目標、預(yù)算、進度和控制的項目。部門領(lǐng)導(dǎo)既是職能部門主管又是項目主管，對職能部門負責(zé)的同時也對項目結(jié)果負責(zé)。同時，考慮到矩陣式組織結(jié)構(gòu)違反了所有服從權(quán)威的傳統(tǒng)，容易導(dǎo)致模糊與沖突，因此必須從更高的管理層制定項目管理機制以及具體項目。

主要參考文獻

［１］安福仁． 論稅收行政目標與行政能力［Ｊ］． 東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，２００５（２）：２０－２４.

［２］姜躍生． 當前大企業(yè)稅收管理亟待研究和解決的幾個問題［Ｊ］． 涉外稅務(wù)，２０１０（３）：５－１０.

［３］羅鳳姣． 國外設(shè)立大企業(yè)稅收管理機構(gòu)的經(jīng)驗與借鑒［Ｊ］． 財會研究，２００７（１）：１７－１８.

［４］李巖． 美國大企業(yè)稅收管理模式及其啟示［Ｊ］． 涉外稅務(wù)，２０１１（６）：３０－３４.

［５］深圳市國家稅務(wù)局課題組． ＯＥＣＤ成員國大企業(yè)稅收征管經(jīng)驗及其借鑒［Ｊ］． 涉外稅務(wù)，２０１０（９）：４４－４８.

［６］吳國平． 大企業(yè)稅收管理的國際實踐及啟示［Ｊ］． 稅務(wù)研究，２０１０（２）：９０－９２.