《湘江保護條例》能否解湘江之痛

伍振

湘江是湖南的母親河，流域集中了全省60%的人口，也承載了60%以上的污染。

今年，湖南省人大常委會將推進湘江流域綜合整治作為4件大事之一來抓，開展了專題調(diào)研和專題詢問。2012年9月27日，《湖南省湘江保護條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)湖南省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過，正式向社會公布。湘江的治理與保護上升到法制層面，進入一個新的階段。

走過發(fā)展與保護矛盾初期的湘江保護

發(fā)展與保護從來就是當代中國社會經(jīng)濟發(fā)展中相互糾葛不清的矛盾，湖南也不例外。自改革開放以來，湖南作為一個中部省份，在一窮二白的基礎上完成工業(yè)起步和原始積累，在技術設備與觀念都落后的情況下，這種起步和積累是以犧牲環(huán)境為代價的。

湘江污染就是其中的代表。湘江流域歷史悠久的有色金屬產(chǎn)業(yè)，留下了1000多個尾礦庫，堆存了近10億噸尾砂、廢渣。湘江承載了湖南60%以上的污染，特別是重金屬污染，已經(jīng)到達觸目驚心的地步。

盡管“十一五”以來，湖南省加大了湘江流域污染治理力度，但資金、技術等方面仍然存在的困難，以及部分地方政府環(huán)保意識不強，使治污之路依然任重道遠。

而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，民眾環(huán)保意識的不斷增強，湘江的治理與保護進入新的階段，這也促使《湘江保護條例》的出臺。

為詳細了解《條例》出臺的前前后后，本刊記者采訪了湖南省人大環(huán)境與資源保護委員會辦公室副主任劉帥，這位曾榮獲“中國青年豐田環(huán)境保護獎”的政府官員一直致力于湖南的環(huán)保事業(yè)，跟他聊天，讓記者覺得他更像一名環(huán)保志愿者。他曾說道：“我既是一名環(huán)保工作者，又是一名堅定的環(huán)保主義者，更是一個滿懷激情的環(huán)保志愿者。”

對于當前的湘江治理與保護形勢，劉帥指出，湖南省已經(jīng)走過發(fā)展與保護的矛盾的初期階段，現(xiàn)在矛盾沒有以前尖銳，我們工業(yè)有一定基礎以后，對于發(fā)展的情況與速度，有的地方寧愿慢點，也不要污染環(huán)境。

工業(yè)發(fā)展與技術進步，在技術手段上最大程度上避免污染浪費導致環(huán)境的破壞不再是無法攻克的難題，而促使社會各界觀念的轉(zhuǎn)變才是湘江治理與保護的關鍵，這也是《湘江保護條例》頒布的一個初衷，劉帥如是說。

《條例》的出臺本身也是觀念轉(zhuǎn)變的過程

《條例》是湘江治理幾十年來經(jīng)驗的總結?！霸诓粩嗟目偨Y和修改中，一開始叫《湘江管理條例》——注重開發(fā)為主，后來改為《湘江保護條例》——注重以保護為主，實際上就是思想的轉(zhuǎn)變?！眲涍@樣總結《條例》出臺的過程。

據(jù)了解，《條例》的初稿仍然是以開發(fā)為主，對此很多委員提出異議：湘江已經(jīng)開發(fā)到一定程度，最近的幾年枯水期還面臨斷流，“水都沒了，還談何開發(fā)，憑什么開發(fā)？”《條例》審議過程中的另一個焦點就是如何使湘江從水質(zhì)尚可變得更加好，而不是把尚可的水質(zhì)最大化的開發(fā)利用?！皩⒁蚤_發(fā)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo為主，這是思想上的重要轉(zhuǎn)變?！?/p>

同時，《湘江保護條例》在不斷的修改和實地調(diào)研中，逐步把目前湘江的平面管理上升到立體的開發(fā)治理與生態(tài)保護。一方面，《條例》希望構建起人大立法、政府主導、群眾參與、社會監(jiān)督的湘江保護體系。另一方面，將以前僅僅管水變成系統(tǒng)的水資源及生態(tài)保護，包括節(jié)水、治水、保護水，以及與水相關的水下生態(tài)、周邊生態(tài)的保護。

另外，為了避免在執(zhí)行過程中出現(xiàn)職責不明、互相推諉、執(zhí)行不力的情況，《條例》中指出，湖南將成立由省人民政府有關部門、湘江流域設區(qū)的市人民政府組成的湘江保護協(xié)調(diào)委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)湘江保護中的重大事項，具體包括組織協(xié)調(diào)湘江保護的綜合規(guī)劃和相關專業(yè)規(guī)劃的制定與實施，研究、制定湘江保護年度工作計劃和措施，組織有關部門開展湘江保護聯(lián)合執(zhí)法，組織協(xié)調(diào)湘江保護綜合評價考核，協(xié)調(diào)處理湘江保護中部門之間、地區(qū)之間的重大爭議等。

生態(tài)補償機制等成為亮點

值得關注的是，《湘江保護條例》規(guī)定了生態(tài)補償、環(huán)境污染責任保險、綠色信貸等項制度的具體內(nèi)容。這些制度，有些已經(jīng)在全省推行，有些正在試點推進中。

《條例》中第四十五條規(guī)定：上游地區(qū)未完成重點水污染物排放總量削減和控制計劃、行政區(qū)域邊界斷面水質(zhì)未達到階段水質(zhì)目標的，應當對下游地區(qū)予以補償；上游地區(qū)完成重點水污染物排放總量削減和控制計劃、行政區(qū)域邊界斷面水質(zhì)達到階段水質(zhì)目標的，下游地區(qū)應當對上游地區(qū)予以補償。補償通過財政轉(zhuǎn)移支付方式或者有關地方人民政府協(xié)商確定的其他方式支付。

從今年3月5日起，位于湘江流域下游的長沙市出臺境內(nèi)河流生態(tài)補償辦法（試行），對瀏陽河等跨行政區(qū)域河流開始實行斷面水質(zhì)監(jiān)測，水質(zhì)超標時上游縣市區(qū)要給下游縣市區(qū)補償。該辦法作為湖南環(huán)境資源區(qū)域補償改革的一次試點，其后將在全省其他流域推行。

為防范企業(yè)環(huán)境污染風險，湖南試點了環(huán)境污染賠償機制?！稐l例》鼓勵湘江流域重污染企業(yè)購買環(huán)境污染責任保險或者繳納環(huán)境污染治理保證金。

2008年9月，株洲市昊華化工有限責任公司發(fā)生氯化氫氣體泄漏，導致周邊部分農(nóng)田受到污染。由于該公司事先投保了環(huán)境污染責任險，事后保險公司立即與村民達成賠償協(xié)議，事故得到妥善解決。昊華化工成為我國獲得環(huán)境污染責任保險理賠的首家企業(yè)。

《條例》第四十六條指出，縣級人民政府環(huán)境保護行政主管部門應當建立企業(yè)環(huán)境行為信用評價體系，建立本行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)的環(huán)境行為信息動態(tài)數(shù)據(jù)庫，并與金融機構實現(xiàn)信息共享。

2008年，湘潭市金融機構率先提出“以綠色信貸助推兩型社會”理念，對企業(yè)貸款實行環(huán)保“一票否決制”。 2009年6月，中國工商銀行湘潭分行等金融機構，將6.4億元信貸資金投向了湖南碧綠環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司等4家企業(yè)。該市還出臺系列扶持舉措，包括轄區(qū)內(nèi)各銀信機構對信用優(yōu)良的環(huán)境友好型企業(yè)，貸款利率給予下浮10%的優(yōu)惠等。

針對嚴重的湘江重金屬污染，《條例》規(guī)定，對湘江流域內(nèi)化學需氧量、氨氮、石油類、汞、鎘、鉛、砷、鉻、銻等重點水污染物排放實行總量控制。并將排污指標從省到工廠一層一層分解，具備很強的操作性。省人民政府應當根據(jù)湘江流域水環(huán)境容量和環(huán)境保護目標，制定重點水污染物排放總量控制計劃，將重點水污染物排放總量控制指標分解落實到湘江流域設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府；設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應當將重點水污染物排放總量控制指標分解落實到排污單位，核定其重點水污染物排放總量、濃度控制指標以及年度削減計劃。

強化飲用水保護內(nèi)容

相較之前的幾個版本，《條例》最終版本強化了有關飲用水保護的內(nèi)容，明確規(guī)定了將引用水源區(qū)劃分為一級保護區(qū)和二級保護區(qū)，并對不同的保護區(qū)實行分級保護。同時，如果必要還可以在飲用水水源保護區(qū)外圍劃定一定的區(qū)域作為準保護區(qū)。

在分級保護的基礎上，對于一級保護區(qū)的保護力度也得到大大加強，就連旅游都被列入了禁止活動的范圍。《條例》規(guī)定，禁止在湘江流域飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)設置排污口（渠），禁止新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目；已經(jīng)設置排污口（渠）、建成與供水設施和保護水源無關的建設項目，縣級以上人民政府應當在省人民政府規(guī)定期限內(nèi)組織拆除或者關閉。同時，對于在湘江流域飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動也一并禁止。

此外，湘江流域縣級政府可以根據(jù)水環(huán)境保護需要，在規(guī)定的飲用水水源保護區(qū)內(nèi)，“采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農(nóng)藥以及限制種植養(yǎng)殖等措施”。

“立法有局限性，當前立法、執(zhí)法、守法也存在諸多問題，執(zhí)法不嚴、違法不究、有法不依也是整個社會法治層面的問題，但是打破傳統(tǒng)管理，突破立法制約，《湘江保護條例》的出臺，將對湘江保護與治理提升到新的層次。”劉帥說。的確，法律科學完備，民眾期待，法律執(zhí)行到位，民眾之福音。一紙法律必須化為一貫執(zhí)行，才能夠彰顯法律成效，才能夠真正有助于湘江治理和環(huán)境保護——讓成效說明問題，讓成效見證效力，讓成效交出法律執(zhí)行的優(yōu)異答卷。2013年4月1日，在《湘江保護條例》施行之后，希望能夠看到三湘人民的母親河的開發(fā)與保護能夠不斷地邁向規(guī)范化、社會化與透明化。

鏈接

瑞士萊茵河治理的啟示

巴塞爾是瑞士有名的“生物谷”，其化學和制藥工業(yè)享譽全球。同時，巴塞爾地區(qū)在環(huán)境和水質(zhì)保護等方面也居于領先地位。

工業(yè)與環(huán)境可以和諧共榮

在發(fā)展初期，巴塞爾的環(huán)境曾經(jīng)受到化學工業(yè)的嚴重污染，特別是萊茵河。歐洲的很多企業(yè)從萊茵河取水用于生產(chǎn)，常常不經(jīng)過處理就返回到河流當中，造成了污染?，F(xiàn)在整個歐洲，包括萊茵河流域的各個國家都意識到此問題。巴塞爾政府和企業(yè)共同采取了很多措施，保證工業(yè)廢水必須經(jīng)過處理才能返回河流中。

通過眾多環(huán)境和水質(zhì)保護措施，現(xiàn)在巴塞爾周圍的萊茵河地區(qū)已成為歐洲最清潔的地表水體之一，如今在萊茵河中沐浴和進行水上運動非常安全。而今，化工和制藥工業(yè)在整個城市的經(jīng)濟結構中仍然占有21%比重。

1986年桑多茲化學工廠發(fā)生爆炸，導致一場災難性的水污染事故。桑多茲事件發(fā)生后，國家和地區(qū)的政府修改了環(huán)境立法，授予政府當局檢查設施安全和要求采取降低風險措施的權力。大型危險性貯存設施被防火墻分隔成多個小型設施，還建設了消防水滯流池，作為敏感性工廠的必備設施。對于使用或存儲危險材料（酸、溶劑、有毒材料、殺蟲劑等）的工廠，意外事故風險管理和預防規(guī)劃已成為永久性的強制要求。

實施“能源新政” 鼓勵節(jié)電

2006年，巴塞爾市獲得歐洲能源金獎之時被授予“能源之都”稱號。巴塞爾獲得歐洲能源金獎的原因有三點：可持續(xù)發(fā)展的能源政策、有效能源措施的成功實施以及可再生能源資源的一致使用。

當?shù)刈畲蟮某删褪莿?chuàng)新的能源法規(guī)，為可持續(xù)發(fā)展、節(jié)約資源奠定了良好的基礎。其中，最突出的一點是實施補助金稅制度，已經(jīng)有效執(zhí)行達21年，在瑞士是獨有的。（資料來源國際能源網(wǎng)）