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    PPP模式應(yīng)用于農(nóng)村土地綜合整治的探索實踐

    2012-04-29 16:49:15汪戰(zhàn)黃樹峰蔣衛(wèi)民
    國土資源導(dǎo)刊 2012年10期
    關(guān)鍵詞:政府

    汪戰(zhàn) 黃樹峰 蔣衛(wèi)民

    摘要要:本文通過分析長沙縣通過“以補代投”模式投資土地綜合整治項目的實例,探索PPP(公私合營)模式應(yīng)用于農(nóng)村土地綜合整治的新思路。

    關(guān)鍵詞:PPP;土地綜合整治;政府;私營農(nóng)企

    1PPP模式與土地綜合整治

    PPP模式(public—private—partnership公私合作關(guān)系)是指政府、盈利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系,通過這種合作關(guān)系,合作各方可以達到比預(yù)期單獨行動更有利的結(jié)果。農(nóng)村土地綜合整治是政府的一項非盈利性公益投資,是在一定的區(qū)域內(nèi),按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標和用途,以土地整理復(fù)墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺,推動田、水、路、林、村綜合整治,改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境,促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展,推進城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程。其目的是改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活條件,增加可利用土地面積和有效耕地面積,提高耕地質(zhì)量,提升土地利用率和產(chǎn)出率。

    2農(nóng)村土地綜合整治應(yīng)用PPP模式的必要性

    當(dāng)前,私營企業(yè)的社會資本要投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),經(jīng)營農(nóng)業(yè)產(chǎn)品,遇到的首要問題就是企業(yè)的投資成本和收益回報。土地流轉(zhuǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是否符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求從而節(jié)約投資成本?項目區(qū)內(nèi)是否符合高收益農(nóng)產(chǎn)品種植?如果項目區(qū)沒有發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施,且政府也沒有基礎(chǔ)設(shè)施配套工程,那么私營企業(yè)投資農(nóng)業(yè)項目勢必承擔(dān)較大的風(fēng)險。一是企業(yè)投資改善基礎(chǔ)設(shè)施必然增大投資成本,對企業(yè)的資金實力是個挑戰(zhàn);二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)品屬于利潤回收期長的產(chǎn)品,高投資、慢回收的市場效應(yīng)不利于企業(yè)投資成本回收和經(jīng)營盈利;三是投入到農(nóng)田的基礎(chǔ)設(shè)施是帶不走、不能抵押的固定資產(chǎn),流轉(zhuǎn)協(xié)議到期后只能留給當(dāng)?shù)卮迕?;四是投資農(nóng)業(yè)項目不能像投資房地產(chǎn)業(yè)那樣進行資本融資運作,流轉(zhuǎn)的土地不能進行抵押。所以,目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對私營企業(yè)的投資吸引力并不大。

    由此可見,要鼓勵私營企業(yè)的社會資本投資農(nóng)業(yè),不僅要為社會資本的投入構(gòu)建一套收益回報機制,開展市場化和產(chǎn)業(yè)化運作[1],還必須解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。土地綜合整治這些年為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出的貢獻成為了解決該問題的最好途徑。土地綜合整治項目吸引社會資本的投入,私營企業(yè)需要土地綜合整治的支持,政府在公共產(chǎn)品(新增耕地)與保護投資者利益之間找到平衡點,既能最大程度滿足公眾需求,又能使運營企業(yè)有一定的利益回報[2]。因此,要鼓勵私營企業(yè)進入農(nóng)業(yè)種植產(chǎn)業(yè),利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的技術(shù)提高生產(chǎn)效益,形成土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式,為土地綜合整治融資模式創(chuàng)新提供經(jīng)濟支持[3],就需要采取政府投資和企業(yè)投資合作的方式(PPP模式),科學(xué)的進行利益調(diào)整和分配。

    3PPP模式在農(nóng)村土地綜合整治中的實踐

    3.1 PPP模式在長沙縣土地綜合整治中的發(fā)展歷程

    長沙縣土地綜合整治與PPP模式的關(guān)系總體上可以分為四個相聯(lián)系的發(fā)展階段。第一階段是2003—2007年,農(nóng)業(yè)融資項目下的建設(shè)—經(jīng)營—流轉(zhuǎn)模式。當(dāng)初開展的土地整理項目作為農(nóng)業(yè)項目融資的子項目參與到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)中,完成的公共產(chǎn)品由農(nóng)民經(jīng)營,在市場經(jīng)濟的機遇作用下,農(nóng)民與私營農(nóng)企在雙方自愿的前提下又將土地流轉(zhuǎn)給私營農(nóng)企。據(jù)統(tǒng)計,此階段長沙縣完成土地整理面積18萬畝,流轉(zhuǎn)土地面積19800畝,占總面積的11%,土地整理成果成為政府在農(nóng)業(yè)項目中運用PPP模式的融資籌碼;第二階段是2008—2009年,農(nóng)業(yè)融資項目下的建設(shè)—流轉(zhuǎn)模式,在土地流轉(zhuǎn)政策和農(nóng)村招商引資的推動下,若私營農(nóng)企對有意流轉(zhuǎn)項目區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不滿意,政府通過土地整理完善基礎(chǔ)設(shè)施后由村委會將該公共產(chǎn)品流轉(zhuǎn)給私營農(nóng)企。這兩個階段的建設(shè)都是由政府的土地整理進行單一投資,雖然也有建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓的痕跡,但不是通常的BOT和BT模式。第三階段2009—2010年,PPP模式進入土地綜合整治的初探階段。北山鎮(zhèn)圣毅園項目是長沙縣初步探索公私合營開展的土地綜合整治項目,項目前期進行了規(guī)劃可研,明確了公私合作方式,基本內(nèi)容是由政府投資土地綜合整治730公頃,公司投資200公頃,各自為政,各建一片,完成后由公司進行全部流轉(zhuǎn)。但當(dāng)政府投資的730公頃竣工后,公司由于資金短缺問題,并沒有履行承諾建設(shè)200公頃,且沒有進行土地流轉(zhuǎn)。最后,政府只得到了自己建設(shè)片區(qū)的新增耕地,并沒有達到規(guī)劃的效益。

    3.2 PPP模式應(yīng)用于土地綜合整治項目的問題分析

    一是項目的可行性研究沒有進行PPP模式下的研究分析,沒有按照PPP模式對項目合作模式、企業(yè)財力、客觀因素、潛在風(fēng)險等進行評估。

    二是項目不是融資型合作,而是分片建設(shè)的公私合營方式,按照聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)的定義,這種合作方式屬于廣義的PPP模式,而不是融資式的PPP模式,這種合作方式的最大缺點是在相互監(jiān)督管理權(quán)責(zé)不明確的情況下,合作的最終效果具有很大的不確定性。

    三是土地綜合整治作為一種公益性的政府投資項目,其目的是達到效益最大化,而在這種PPP模式下,當(dāng)監(jiān)管不力時,該合作模式很容易成為私營企業(yè)套取政府資金的工具。

    3.3 PPP模式在土地綜合整治項目中的應(yīng)用途徑

    為切實有效保證社會資金與土地綜合整治資金的有機融合,長沙縣繼續(xù)探索出通過“以補代投”的方式建設(shè)春華鎮(zhèn)宇田現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園土地綜合整治項目。

    3.3.1項目的組織結(jié)構(gòu)

    項目是在“縣政府主導(dǎo)、國土整治為主、相關(guān)工程配套、農(nóng)業(yè)企業(yè)建設(shè)”的管理結(jié)構(gòu)下。按照“以補代投”的原則,在投入程序上采取“先建后補”的方式,具體操作上采用“整理一片,驗收一片,補助一片”的管理模式。

    3.3.2項目實施的職責(zé)分工

    由國土部門完成項目區(qū)的現(xiàn)狀測量等前期工作,在政府該項目土地綜合整治規(guī)劃的指導(dǎo)下,國土部門完成土地整理施工設(shè)計、水務(wù)部門完成節(jié)水灌溉工程設(shè)計、農(nóng)業(yè)部門完成土壤培肥設(shè)計、宇田農(nóng)業(yè)合作社完成加工廠房等其他配套產(chǎn)業(yè)項目設(shè)計,宇田農(nóng)業(yè)合作社按照審核通過的規(guī)劃設(shè)計組織工程建設(shè),完工后備齊資料申請工程驗收和行政驗收。國土等各部門各司其職,完成耕地指標測算、土壤質(zhì)量監(jiān)測等工作。

    3.3.3項目建設(shè)的融資方式

    在政府的主導(dǎo)下,該土地綜合整治項目整合土地整理資金744萬,水利配套投資節(jié)水灌溉工程170萬元,農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦配套投資80萬元,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)管委會安排的土地流轉(zhuǎn)財政補貼資金147萬元,宇田農(nóng)業(yè)合作社投資提高基礎(chǔ)設(shè)施標準、農(nóng)產(chǎn)品深加工、建設(shè)用地置換等項目700萬元。融資建立起的土地綜合整治項目由宇田農(nóng)業(yè)合作社組織建設(shè),完工后按照一定標準進行補助。

    3.3.4項目的資金補助標準

    該土地綜合整治項目資金補助采取設(shè)計預(yù)算內(nèi)補助,縣政府結(jié)合縣內(nèi)多年來土地整理約2800元/畝的投資標準,制定了土地整理依據(jù)工程決算審計結(jié)果補助,按照一類2400元/畝、二類2000元/畝、三類1800元/畝進行補助。若審計結(jié)果超過2400元/畝,按2400元/畝補助,其他標準以此類推。若項目經(jīng)驗收未達到驗收標準,由企業(yè)進行整改,整改合格后再進行補助。其他資金按照行業(yè)標準規(guī)定進行補助。

    4PPP模式下的土地綜合整治思考

    宇田項目的PPP模式雖然取得的一些經(jīng)驗,但是我們也不難發(fā)現(xiàn),該模式是政府主導(dǎo)下的粗放型PPP運營模式,還存在一些瑕疵。

    因此,PPP模式應(yīng)用于農(nóng)村土地綜合整治項目體系還需要進一步優(yōu)化完善。一是制定規(guī)范社會資本參與土地綜合整治的機制,建立合理、科學(xué)、透明的程序,通過一個強有力、專業(yè)的公共部門對運用PPP模式進行管理,確定一種足夠謹慎的承諾機制,保證公共資產(chǎn)的安全性、降低項目融資成本、保證項目生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性,并建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制[4],預(yù)防政府不好管、不便管和不愿管的問題發(fā)生。同時要明確項目后期管護責(zé)任、耕地用途不可變化、新增耕地的租金支付等問題。二是拓寬土地綜合整治項目的融資體系,充分利用市場環(huán)境,在項目的融資上采用內(nèi)、外融資法,政府可以將土地綜合整治作為一個大項目的子項目去融資,也可以將土地綜合整治作為一個大項目,其他項目作為配套項目整合到土地綜合整治項目中,在農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的指導(dǎo)下開展建設(shè);三是效仿“地票”制度引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)積極參與到土地綜合整治項目中開展公益性投資建設(shè),獲得參與城市土地市場交易的資格,將農(nóng)村土地綜合整治與城市土地交易在市場經(jīng)濟范疇內(nèi)進行結(jié)合,并不局限于政府的單一投資;四是科學(xué)分析PPP模式用于水利、高速公路、鐵路、城建等工程建設(shè)中的成功經(jīng)驗,借鑒到農(nóng)村土地綜合整治項目的融資體系中。

    參考文獻:

    [1] 徐青,為農(nóng)村土地整治輸入新鮮血液[J],《中國土地》,2011年第1期,P34—36.

    [2] 賈康、孫潔,公私伙伴關(guān)系(PPP)的概念、起源、特征與功能[J],《財政研究》,2009年第10期,P2—10.

    [3] 黃賢金、趙小風(fēng),論我國土地整理融資體系創(chuàng)新[J],《資源與產(chǎn)業(yè)》,2008年第5期,P99—102.

    [4] 陳曉,論我國PPP(公私合營)模式的法律框架[D],《中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文》2010年3月.

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