PPP模式在河南省公租房中的應(yīng)用研究

王建業(yè)

【摘要】 公共租賃住房是一項(xiàng)專門(mén)針對(duì)“夾心層”的住房保障計(jì)劃。由于資金來(lái)源極為單一和不足，其建設(shè)推廣面臨著較大的障礙。文章以河南這一人口大省為例，運(yùn)用SWOT模型分析了PPP模式在河南省公共租賃住房建設(shè)中應(yīng)用的可行性，提出了適合河南省公共租賃住房的PPP融資模式，總結(jié)了其保障機(jī)制，以求能對(duì)公共租賃住房融資問(wèn)題起到一定的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】 河南省；公共租賃住房；PPP模式；融資

一、引言

公共租賃住房，就是以低租金租賃的政策性住房，由政府負(fù)責(zé)建設(shè)或回購(gòu)，供中低收入住房困難家庭租住，租金水平高于廉租房，但低于商品房，主要面向剛畢業(yè)的大學(xué)生、外來(lái)務(wù)工人員等群體。公共租賃住房作為我國(guó)保障性住房的重要組成部分，照顧了社會(huì)“夾心層”的住房問(wèn)題，從實(shí)踐上補(bǔ)充完善了現(xiàn)有保障性住房的結(jié)構(gòu)體系。但是在實(shí)施過(guò)程中，由于其社會(huì)福利屬性，導(dǎo)致其資金來(lái)源主要是中央和地方政府的財(cái)政資金，來(lái)源極為單一和不足。特別是對(duì)于河南這樣一個(gè)人口大省而言，公共租賃住房的高需求和建設(shè)公共租賃住房的資金低供給之間的矛盾尤其突出。因此，迫切需要拓寬融資渠道來(lái)解決資金問(wèn)題。鑒于此，本文結(jié)合河南省實(shí)際，把在國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用的PPP模式引入河南省公共租賃住房融資的研究中，希望能夠進(jìn)一步完善保障性住房體系，實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作的“雙贏”局面。

二、河南省公共租賃住房PPP模式SWOT分析

PPP是“public-private partnership”的簡(jiǎn)稱，中文一般翻譯為公私合作伙伴關(guān)系，其含義是指公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間達(dá)成一系列協(xié)議，在這協(xié)議的基礎(chǔ)上，雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，以為公眾更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式由于有著供給主體多樣化、合作以特許權(quán)為前提、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理化等特點(diǎn)，應(yīng)用比較廣泛。這里我們結(jié)合河南省公共租賃住房現(xiàn)狀和特點(diǎn)，應(yīng)用SWOT模型來(lái)分析PPP模式在河南省公共租賃住房融資中的可行性。

（一）優(yōu)勢(shì)分析

1.能夠有效緩解河南省各級(jí)政府財(cái)政壓力。據(jù)河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳統(tǒng)計(jì)，2011年河南全省新開(kāi)工建設(shè)公租房94 188套，總投資884 152萬(wàn)元，但是河南省2011年總共收到國(guó)家公租房專項(xiàng)資金18.6億元，剩余缺口主要靠各級(jí)地方政府財(cái)政解決，并且省政府提出“十二五”期間全省公租房建設(shè)任務(wù)是57萬(wàn)套，這勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步加大省內(nèi)各級(jí)地方政府的財(cái)政壓力。因此如果把PPP模式引入河南省公租房建設(shè)中，在拓寬公租房融資渠道的同時(shí)，必將大大緩解各級(jí)地方政府的財(cái)政壓力。

2.可以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，提高公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。由于存在政府失靈，單純的由政府提供公共物品普遍存在效率低下的問(wèn)題，所以PPP模式可以將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公租房建設(shè)，充分發(fā)揮私營(yíng)部門(mén)在技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，并且降低成本。

3.有利于控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。利用PPP模式可將風(fēng)險(xiǎn)交由最適合識(shí)別和控制該風(fēng)險(xiǎn)的部門(mén)來(lái)承擔(dān)，將相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)分散化，合作雙方在一開(kāi)始便致力于形成一種更為有效的合作關(guān)系，使得相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理策略更加到位。通過(guò)PPP模式合理的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮公私合作雙方各自的優(yōu)勢(shì)，可將市場(chǎng)與政府機(jī)制的優(yōu)勢(shì)適度融合，有效控制公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（二）劣勢(shì)分析

1.監(jiān)督管理要求比較高。由于公租房屬于保障性住房，因此具有很強(qiáng)的公益性。但是私營(yíng)部門(mén)參與公租房建設(shè)，主要目的是為了追求高收益，因此二者之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生矛盾。再有公租房項(xiàng)目參與主體較多，各個(gè)主體之間的協(xié)調(diào)管理難度也比較大。這些問(wèn)題都要求政府部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)督管理，對(duì)其相應(yīng)的水平要求比較高。

2.對(duì)私營(yíng)部門(mén)的選擇存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府部門(mén)而言，公租房項(xiàng)目的成功與否在很大程度上取決于私營(yíng)部門(mén)的融資能力和管理水平，因此在選擇私營(yíng)部門(mén)時(shí)政府要承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)，必須選擇有實(shí)力的私營(yíng)部門(mén)參與合作。

（三）機(jī)會(huì)分析

1.政策支持。公共租賃住房屬于一種政策性住房，因此政府在政策上給予了大力支持。2010年4月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》；2010年5月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干決定》；2010年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2010年9月，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》。與此同時(shí)，在國(guó)家相關(guān)政策的指導(dǎo)下，結(jié)合實(shí)際，河南省也出臺(tái)了《河南省公共租賃住房專項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ)辦法》、《河南省人民政府關(guān)于創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)投資的意見(jiàn)》、《河南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的意見(jiàn)》等政策法規(guī)。這些相關(guān)政策的出臺(tái)，為河南省公共租賃住房的發(fā)展及私營(yíng)部門(mén)參與公租房建設(shè)提供了有力的政策支持。

2.市場(chǎng)發(fā)展廣闊。河南是我國(guó)人口大省，人口基數(shù)非常大，城市人口不斷增長(zhǎng)，使得城市住宅需求越來(lái)越大，但居高不下的房?jī)r(jià)使得很多中低收入家庭買(mǎi)不起房。因此政府部門(mén)加大了對(duì)公共租賃住房的建設(shè)力度。2010年河南省完成公共租賃住房18 465套，2011年河南全省新開(kāi)工建設(shè)公租房94 188套，“十二五”期間全省公租房建設(shè)任務(wù)是57萬(wàn)套。公共租賃住房的大量建設(shè)，為PPP模式在河南省公共租賃住房建設(shè)中的應(yīng)用提供了廣闊的市場(chǎng)空間。

（四）威脅分析

1.相關(guān)法律法規(guī)還有待進(jìn)一步完善?，F(xiàn)有的政策法規(guī)僅為框架性的指導(dǎo)政策，缺乏法律上更深層次和細(xì)節(jié)上的規(guī)定，還不能滿足PPP模式應(yīng)用于發(fā)展公共租賃住房的實(shí)踐所需，相關(guān)法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善細(xì)化。

2.經(jīng)驗(yàn)和人才匱乏。由于PPP被引入我國(guó)的時(shí)間不是很長(zhǎng)，所以在經(jīng)驗(yàn)和人才的積累上還比較匱乏，特別是河南作為一個(gè)內(nèi)陸省份，觀念相對(duì)比較落后，經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)，這些對(duì)于人才的吸引也不夠。

從以上SWOT分析可以看出，雖然PPP模式在河南省公共租賃住房建設(shè)中的應(yīng)用還存在一些劣勢(shì)和不足，但整體上已經(jīng)具備了一定的可行性。

三、河南省公共租賃住房PPP融資模式選擇

參照其他省市公共租賃住房PPP融資模式，結(jié)合河南省實(shí)際情況總結(jié)出以下幾種適用于河南省公共租賃住房PPP的融資模式。

（一）特許經(jīng)營(yíng)模式

近幾年河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較迅速，帶動(dòng)了一大批企業(yè)的成長(zhǎng)壯大。政府可以在這些企業(yè)中選擇一些有實(shí)力的，與之簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，由政府與私營(yíng)企業(yè)共同投資或由私營(yíng)企業(yè)獨(dú)自投資建設(shè)公共租賃住房。在特許權(quán)期內(nèi)，私營(yíng)企業(yè)收回投資并取得合理的利潤(rùn)，特許權(quán)期滿后政府收回公共租賃住房。采用這種模式可以在一定程度上緩解政府的財(cái)政壓力，并且可以共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮公私合營(yíng)的優(yōu)勢(shì)。這種融資模式應(yīng)該作為河南省公共租賃住房應(yīng)用PPP融資的主要模式來(lái)推廣。

（二）私有化模式

私有化類PPP項(xiàng)目需要私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資和運(yùn)營(yíng)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)公共租賃住房收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)，產(chǎn)權(quán)歸私營(yíng)企業(yè)所有。在這種模式下，政府只負(fù)責(zé)符合條件的企業(yè)在土地使用以及稅費(fèi)減免方面的審批和相應(yīng)的監(jiān)管，基本上沒(méi)有財(cái)政負(fù)擔(dān)，所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也最小。近年來(lái)，河南省因承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引了眾多企業(yè)落戶，因而在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)內(nèi)也聚集了大量的務(wù)工人員。一些資金比較雄厚的企業(yè)就可以通過(guò)自建公共租賃住房來(lái)解決本單位低收入職工的居住問(wèn)題。在這方面，鄭州市的海馬轎車(chē)和格力集團(tuán)等企業(yè)已經(jīng)率先開(kāi)始自建公共租賃住房，優(yōu)先解決單位職工住房困難。

（三）購(gòu)買(mǎi)—轉(zhuǎn)移—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)移模式

該模式主要做法是政府部門(mén)在私營(yíng)企業(yè)開(kāi)發(fā)的積壓住房中選取符合公共租賃住房要求的房源，以低于市場(chǎng)價(jià)格的協(xié)商價(jià)格購(gòu)買(mǎi)，然后簽訂協(xié)議將其轉(zhuǎn)給私營(yíng)企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)，期滿后移交給政府部門(mén)。該模式在解決公共租賃住房房源的同時(shí)也解決了積壓住房問(wèn)題，可謂一舉兩得。但是目前河南省住房市場(chǎng)積壓房源并不是很多，所以這種模式只能作為公共租賃住房PPP融資模式的一種補(bǔ)充。

（四）轉(zhuǎn)移—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)移模式

政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)簽訂協(xié)議，將已經(jīng)建成的公共租賃住房項(xiàng)目移交給私營(yíng)企業(yè)在一定時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)期滿后再將項(xiàng)目移交給政府部門(mén)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是政府部門(mén)可以憑借項(xiàng)目未來(lái)若干年的收益一次性從私營(yíng)企業(yè)那里獲得一筆資金，再將其用于新的公共租賃住房項(xiàng)目，一定程度上緩解了政府的財(cái)政壓力。同時(shí)由于私營(yíng)企業(yè)不參與項(xiàng)目建設(shè)融資，因此承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比較小收益比較穩(wěn)定。但是由于目前河南省公共租賃住房建設(shè)資金缺口太大，這種模式不太適合作為河南省公共租賃住房PPP融資的主要模式，但是可以作為其有益的補(bǔ)充。

綜合以上分析，我們可以看出，目前適用于河南省公共租賃住房融資的PPP模式主要是特許經(jīng)營(yíng)模式和私有化模式，其它模式可以作為其有益補(bǔ)充。

四、河南省公共租賃住房PPP模式保障機(jī)制

PPP模式參與方眾多、持續(xù)周期長(zhǎng)、資金需求量大，政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生分歧和矛盾，所以一個(gè)有效的保障機(jī)制也是必不可少的。

（一）嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制

政府部門(mén)在選擇合作伙伴的時(shí)候要制定一系列嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)對(duì)方的管理水平、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)資質(zhì)等，堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，明確準(zhǔn)入條件，把好準(zhǔn)入關(guān)。

（二）公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益共享機(jī)制

公共租賃住房建設(shè)具有資金需求量大、周期長(zhǎng)、參與主體眾多等特點(diǎn)，因而產(chǎn)生了大量的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理是PPP模式能否取得成功的決定性因素之一。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的原則就是在保證項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)平衡的前提下，根據(jù)政府部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)不同的風(fēng)險(xiǎn)管理能力來(lái)分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有利承擔(dān)的一方，比如政府部門(mén)主要承擔(dān)政策以及金融方面的風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)企業(yè)主要承擔(dān)合同以及運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于一些不可預(yù)計(jì)和不可控制風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)當(dāng)事先在合同中加以約定。

然而由于公共租賃住房屬于保障性住房，私營(yíng)企業(yè)從中獲利有限，因此政府部門(mén)在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)時(shí)應(yīng)充分考慮項(xiàng)目方案對(duì)私營(yíng)企業(yè)的吸引力，使其可以接受并愿意參加進(jìn)來(lái)。因此政府可以采取土地捆綁開(kāi)發(fā)、稅收減免或政府貼息等政策來(lái)保證私營(yíng)企業(yè)的收益。只有協(xié)調(diào)好項(xiàng)目的公益性和私營(yíng)企業(yè)的收益性兩者之間的平衡關(guān)系，公共租賃住房PPP模式才能順利實(shí)施。

（三）有效的政府監(jiān)管機(jī)制

由于公共租賃住房PPP模式對(duì)于政府部門(mén)的監(jiān)管要求比較高，所以必須建立有效的政府監(jiān)管機(jī)制。一方面要保證私營(yíng)企業(yè)能夠收回成本并有合理的利潤(rùn)，另一方面也要保證公共租賃住房的公益性，保護(hù)公眾利益不受損害。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)周期可以將監(jiān)管分為三個(gè)階段：建設(shè)前期的監(jiān)管，主要是規(guī)劃設(shè)計(jì)、招投標(biāo)等是否符合要求；建設(shè)期的監(jiān)管，主要是對(duì)項(xiàng)目的成本、進(jìn)度、質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)管；運(yùn)營(yíng)與維護(hù)階段的監(jiān)管，主要是針對(duì)租金是否合理，服務(wù)質(zhì)量如何等的監(jiān)管。

五、結(jié)語(yǔ)

公共租賃住房是解決社會(huì)“夾心層”住房問(wèn)題的一項(xiàng)保障措施，是我國(guó)保障性住房體系的重要組成部分。針對(duì)目前公共租賃住房資金緊張問(wèn)題，以河南這一人口大省為例，通過(guò)分析PPP模式在河南省公共租賃住房融資中應(yīng)用的可行性，以及河南省公共租賃住房PPP融資模式的選擇等問(wèn)題，我們發(fā)現(xiàn)，PPP模式在解決公共租賃住房資金壓力，推動(dòng)公共租賃住房發(fā)展方面提供了一條可行的出路。由于目前PPP模式在公共租賃住房建設(shè)中的應(yīng)用還處在探索階段，對(duì)它的研究還缺乏深入，有待其他專家學(xué)者做進(jìn)一步的研究。

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