新形勢(shì)下和諧推進(jìn)中心城區(qū)舊屋區(qū)改造工作的思考

何俊斌

［摘要］ 在城市中心城區(qū)，當(dāng)城市發(fā)展面臨土地資源制約的時(shí)候，研究如何在最短時(shí)間內(nèi)充分發(fā)揮原有建設(shè)用地資源的效能用，提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，探討和諧推進(jìn)舊屋區(qū)改造的工作思路及方法，對(duì)于提升城市形象和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。

［關(guān)鍵詞］ 舊屋區(qū)改造；和諧；征遷

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 11. 022

［中圖分類號(hào)］F293［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673 - 0194（2012）11- 0035- 02

近年來(lái)，筆者直接參與所在城市舊屋區(qū)改造的工作實(shí)踐，深刻感受到在舊屋區(qū)改造工作中，群眾的積極參與和諧共贏是做好該項(xiàng)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是２０１１年初國(guó)務(wù)院出臺(tái)新征收辦法給舊屋區(qū)改造工作提出了新的要求，將會(huì)進(jìn)一步提高該項(xiàng)工作群眾的參與熱情，營(yíng)造和諧氛圍。在城市中心城區(qū)，當(dāng)城市發(fā)展面臨土地資源制約的時(shí)候，舊屋區(qū)改造無(wú)疑是最有效的對(duì)內(nèi)拓展發(fā)展空間的辦法，能夠在最短時(shí)間內(nèi)將原有建設(shè)用地資源的效能發(fā)揮起來(lái)，提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間；但是在這種土地整合和城市功能再造為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)調(diào)整騰出土地、擴(kuò)大空間的過(guò)程中，如何實(shí)現(xiàn)改革開放成果與被拆遷群眾共享，從而提高市民幸福感，提高城市和諧水平是舊屋區(qū)改造工作中的重要研究課題。

1中心城區(qū)舊改工作的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

中心城區(qū)因其歷史較悠久，舊屋區(qū)的大量存在不可避免，限于早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，規(guī)劃相對(duì)落后甚至缺乏規(guī)劃，現(xiàn)存的舊屋區(qū)中相當(dāng)一部分為破舊木制房，有的房屋消防通道十分狹窄，消防設(shè)施缺乏，結(jié)構(gòu)安全隱患和消防安全隱患突出，影響中心城區(qū)面貌；要根本改變舊城區(qū)面貌、樹立良好城市形象，則必須從舊屋區(qū)舊村改造工作入手，編制科學(xué)的改造規(guī)劃，在城市整體功能規(guī)劃基礎(chǔ)上，結(jié)合市政道路、公共及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，景觀改造等進(jìn)行綜合建設(shè)開發(fā)，改善中心城區(qū)群眾的居住條件，提升城市檔次，增強(qiáng)中心城區(qū)凝聚力和輻射功能。在實(shí)際工作中，筆者深深體會(huì)到中心城區(qū)舊屋區(qū)改造存在“量多、地小、分布散”等顯著特點(diǎn)，使舊改工作的推進(jìn)困難重重。

2舊屋區(qū)改造存在問(wèn)題分析

首先，大多地塊均為“插花地，土地面積小，四面環(huán)樓、公共配套設(shè)施多”，且容積率偏高，使得按現(xiàn)行的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，按要求扣除退距、綠化保護(hù)、消防間距等之后，可建筑面積太小，使大部分舊改小幅地塊無(wú)法實(shí)現(xiàn)改造資金就地平衡。

其次，舊改項(xiàng)目的前期審批手續(xù)必須經(jīng)發(fā)改變、規(guī)劃局、土地局、文物局等部門層層審批，特別是城中村改造項(xiàng)目還涉及農(nóng)用地征用，需報(bào)省級(jí)國(guó)土資源管理部門和國(guó)土部轉(zhuǎn)征用審批；因?qū)徟芷谔L(zhǎng)，從而導(dǎo)致被拆遷人聞風(fēng)而起，違章?lián)尳ìF(xiàn)象較為普遍，制止難度大，使拆遷改造時(shí)拆遷面積有所增加，提高了拆遷改造資金成本，進(jìn)一步加重了改造資金平衡難度。

第三，中心城區(qū)居住人口密度大，在道路交通、市政設(shè)施、配套服務(wù)設(shè)施等方面比非中心城區(qū)相對(duì)完善，原居民大多不愿意離開本區(qū)，不容易接受異地安置拆遷方案，這導(dǎo)致不少地塊商品房與安置房在一個(gè)樓盤中并存，使開發(fā)商的物業(yè)品牌和檔次受到局限，一定程度上影響品牌開發(fā)商的積極性。

第四，拆遷成本逐年增高，拆遷難度加大。由于近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)走高，在全國(guó)范圍內(nèi)拆遷成風(fēng)，一些地方出現(xiàn)違法違規(guī)拆遷等現(xiàn)象，黨中央和政府有關(guān)部門也持續(xù)關(guān)注拆遷糾紛問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)控制拆遷規(guī)模并切實(shí)維護(hù)被拆遷人利益，新聞?shì)浾撘蚕鄳?yīng)加大宣傳力度，但一些群眾片面理解國(guó)家有關(guān)政策，導(dǎo)致在拆遷安置過(guò)程中對(duì)補(bǔ)償安置期望值過(guò)高，超越了拆遷法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，使基層拆遷實(shí)施單位工作阻力加大、土地成本提高；甚至出現(xiàn)少數(shù)群眾以集體上訪等非常規(guī)手段來(lái)要挾基層政府并希望以此獲取個(gè)人利益，影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3舊屋區(qū)改造工作可采取的措施和應(yīng)對(duì)方法

針對(duì)上述存在的各種困難和影響和諧拆遷的情況，為了在新形勢(shì)下進(jìn)一步加快舊改步伐，筆者認(rèn)為在國(guó)有土地上房屋征收工作中，可考慮從幾方面著手開展工作。

第一，加大宣傳力度，增強(qiáng)群眾依法動(dòng)遷意識(shí)。征收部門要以２０１１年１月２１日新頒布實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)為契機(jī)，大力宣傳征收政策，按條例要求，讓多數(shù)被征收人參與征收拆遷補(bǔ)償?shù)恼咧贫?，努力做到征收過(guò)程的公開、公平、公正，使征收補(bǔ)償方案與房地產(chǎn)價(jià)格市場(chǎng)接軌，讓群眾得到合理的補(bǔ)償；也讓群眾真正意識(shí)到，在目前按照歷年航拍圖核對(duì)非產(chǎn)權(quán)面積再進(jìn)行分類補(bǔ)償?shù)淖龇ㄏ拢粨暨`章建房無(wú)法得到所期望的補(bǔ)償，避免“違規(guī)建房而得利”的不合理現(xiàn)象再出現(xiàn)，真正讓老實(shí)人在房屋征遷過(guò)程中不吃虧，從而引導(dǎo)群眾依法守法取得合理補(bǔ)償，減少對(duì)征遷工作的不理解和抵觸情緒。

第二，加大推進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛化解工作力度。近年來(lái)隨著房?jī)r(jià)的上升，房產(chǎn)價(jià)值逐步提高，日常拆遷中經(jīng)常發(fā)生由于老屋的產(chǎn)權(quán)人不明確、社會(huì)關(guān)系情況復(fù)雜等原因，導(dǎo)致有些家族的共有權(quán)人之間經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)議，影響了拆遷工作進(jìn)度；針對(duì)此種情況，應(yīng)考慮強(qiáng)化人民調(diào)解與行政調(diào)解對(duì)接機(jī)制，鞏固完善“大調(diào)解”格局，把人民調(diào)解工作延伸下去，促進(jìn)重視預(yù)防和化解征地拆遷領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)糾紛的工作，從而有效促進(jìn)征遷過(guò)程中的社會(huì)和諧。

第三，加大政策支持力度，建立科學(xué)的舊改工作運(yùn)作機(jī)制。首先，積極爭(zhēng)取市規(guī)劃部門的支持，相對(duì)提高規(guī)劃指標(biāo)。即針對(duì)建筑密度較高，改造建設(shè)資金平衡難度較大的項(xiàng)目，在符合國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，在規(guī)劃指標(biāo)上予以適當(dāng)放寬，根據(jù)不同情況區(qū)別對(duì)待，以提高項(xiàng)目實(shí)施的可行性，滿足群眾改善居住條件的需求。其次，由于近年來(lái)大多地塊商業(yè)運(yùn)作均采用“凈地”公開出讓，使被拆遷人需長(zhǎng)時(shí)間異地臨時(shí)過(guò)渡，而隨著房屋租金的逐年上漲，加重了群眾負(fù)擔(dān)，對(duì)此大多被拆遷群眾頗有怨言。因此，應(yīng)考慮逐步采取就近現(xiàn)房安置的方案，即政府提前建設(shè)一批備用住宅房源，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)現(xiàn)房安置，這種辦法可避免群眾異地過(guò)渡之苦，在實(shí)踐中深受廣大群眾歡迎，也可大大降低征遷工作的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

第四，堅(jiān)持規(guī)劃先行，有序推進(jìn)舊改項(xiàng)目。舊改工作除要考慮群眾居住條件改善外，還必須與有關(guān)規(guī)劃相符，把舊改納入規(guī)劃柜架，包括土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃；特別是應(yīng)重視統(tǒng)籌考慮與城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造、人文建設(shè)、交通現(xiàn)代化、城區(qū)長(zhǎng)效管理及社會(huì)和諧穩(wěn)定等因素結(jié)合起來(lái)。因此，舊改工作應(yīng)按輕重緩急及與整個(gè)城市的遠(yuǎn)近戰(zhàn)略部署相結(jié)合，堅(jiān)持“先謀后動(dòng)”原則，統(tǒng)籌規(guī)劃道路、交通、住宅、公共設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面，努力實(shí)現(xiàn)“規(guī)模開發(fā)、綜合配套、提高標(biāo)準(zhǔn)”的可持續(xù)開發(fā)建設(shè)目標(biāo)。只有這樣才能從根本上取得廣大群眾的理解支持，真正實(shí)現(xiàn)“和諧征遷”。