資源型城市的補(bǔ)償機(jī)制

尚德萍　崔建東　秦冬梅

資源經(jīng)濟(jì)學(xué)屬于新興的發(fā)展學(xué)科，發(fā)展的歷史比較短，還相對(duì)年輕。資源經(jīng)濟(jì)學(xué)主要研究有限資源的有效合理配置問(wèn)題，以及資源配置決策的收入分配效果。資源經(jīng)濟(jì)學(xué)著重研究經(jīng)濟(jì)部門(mén)之間、社會(huì)經(jīng)濟(jì)階層之間的利益分配以及動(dòng)態(tài)趨勢(shì)。通過(guò)分析資源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的優(yōu)化配置問(wèn)題，提出有限資源有效合理配置的相關(guān)政策建議，以黑龍江省為例。

黑龍江省資源型城市發(fā)展后期的主要特點(diǎn)

黑龍江省是我國(guó)的資源大省，自然資源極其豐富。具有肥沃的土地資源，糧食產(chǎn)量占全國(guó)的十五分之一。蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源，全國(guó)的118個(gè)資源型城市中，13個(gè)屬于黑龍江。雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺(tái)河四大主要煤炭產(chǎn)地都擁有豐富的煤炭資源；大慶油田地下蘊(yùn)藏著豐富的石油和天然氣資源；黑龍江省森林資源也很豐富，伊春的森林覆蓋率達(dá)72.6%。與一般城市相比，這些資源型城市在發(fā)展過(guò)程中會(huì)遇到許多特殊的問(wèn)題。這些問(wèn)題，決定了資源型城市發(fā)展后期的城市特征，借鑒眾多研究成果并經(jīng)過(guò)實(shí)踐調(diào)查與研究分析，可以推斷資源型城市在發(fā)展后期，其主要特點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形

由于資源型城市都以資源產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在多年的發(fā)展過(guò)程中已基本形成固定的產(chǎn)業(yè)布局，黑龍江省部分資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如表1。

表1 2011年黑龍江省部分資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)比

從表1可以看出資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是畸形的：首先，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)。資源型城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上以第二產(chǎn)業(yè)為主，第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)所占的比重較低；資源型城市第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)占GDP比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)甚至是全省城市的平均水平，而第一產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)所占GDP比重又低于全國(guó)城市的平均水平。其次，第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。2011年統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，大慶市第二產(chǎn)業(yè)GDP的比重達(dá)到了82.1%，其中石油和石油化工業(yè)的產(chǎn)值就占了工業(yè)總產(chǎn)值的九成，其他工業(yè)產(chǎn)值比重甚微；另外，從企業(yè)的隸屬關(guān)系上看，大部分資源型企業(yè)屬中央、省直屬，地方工業(yè)產(chǎn)值比重甚微。再次，第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。資源型城市第三產(chǎn)業(yè)的層次普遍較低，而且只是由為資源型企業(yè)服務(wù)的商業(yè)及餐飲業(yè)發(fā)展起來(lái)的，其他像旅游、房地產(chǎn)、金融、廣告、保險(xiǎn)等行業(yè)還處在初級(jí)階段。

城市建設(shè)松散

資源型城市一般是在礦區(qū)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，其建成區(qū)域一般沿礦而建，隨著礦區(qū)的發(fā)展而發(fā)展。礦業(yè)產(chǎn)業(yè)由于受資源儲(chǔ)存條件及地質(zhì)開(kāi)采條件的制約，企業(yè)大多數(shù)都分散在遠(yuǎn)離市區(qū)的山區(qū)和近郊農(nóng)村，并且礦產(chǎn)資源在一個(gè)地區(qū)的分布呈“大集中、小分散”的格局，使得資源型城市空間結(jié)構(gòu)一般比較分散，呈現(xiàn)出“點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、面廣”的不利局面，這不但增加了城市建設(shè)成本，降低了城市建設(shè)資金的使用效率，也不可避免地產(chǎn)生了企業(yè)要興辦自己的學(xué)校、醫(yī)院、商店等生活服務(wù)設(shè)施等一系列的“企業(yè)辦社會(huì)”現(xiàn)象，加重了礦業(yè)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

企業(yè)發(fā)展影響重大

在資源型城市中，資源的勘探、開(kāi)采、冶煉、加工、銷(xiāo)售等在城市發(fā)展中占有舉足輕重的地位，影響著整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。這些主導(dǎo)企業(yè)絕大部分由國(guó)家投資，資金、人力、物力有保證，發(fā)展起較快，在短短的幾年內(nèi)就能形成龐大的規(guī)模。由于這些主導(dǎo)企業(yè)的發(fā)展，改變了當(dāng)?shù)亟煌?、電力落后的狀況，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交流創(chuàng)造了條件；主導(dǎo)企業(yè)吸納的大批農(nóng)村勞動(dòng)力，改變了勞動(dòng)力的知識(shí)、技術(shù)結(jié)構(gòu)；主導(dǎo)企業(yè)的發(fā)展需要相關(guān)的原材料和物資供應(yīng)，帶動(dòng)了其他產(chǎn)業(yè)的興起和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，很多鄰近資源型主導(dǎo)企業(yè)的農(nóng)村已從過(guò)去單純的農(nóng)業(yè)型轉(zhuǎn)向了工業(yè)型城市。在城市發(fā)展過(guò)程中，主導(dǎo)企業(yè)為城市的發(fā)展提供了大量的資金，如大慶在沒(méi)有設(shè)大慶市以前，幾乎所有的城市設(shè)施均是大慶油田的資產(chǎn)，從設(shè)立大慶市至今，以石油開(kāi)采與加工為其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。主導(dǎo)企業(yè)交納了大量的資源稅成為城市財(cái)政收入的主要來(lái)源，企業(yè)對(duì)城市的發(fā)展起了巨大的推動(dòng)作用。

生產(chǎn)成本上升

資源型產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)有所區(qū)別，制造業(yè)生產(chǎn)一般存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)，其單位生產(chǎn)成本會(huì)隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大而不斷下降。與一般制造業(yè)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)不同，資源型產(chǎn)業(yè)更多的受到自然條件的影響，開(kāi)采成本總體上來(lái)說(shuō)是不斷上升的。這是因?yàn)槿藗儗?duì)自然資源的開(kāi)采一般采取自上而下、由近而遠(yuǎn)、先易后難、先優(yōu)后劣的方式進(jìn)行，隨著運(yùn)輸距離的延長(zhǎng)，資源開(kāi)采的人工成本和服務(wù)性成本會(huì)增加，資源型產(chǎn)業(yè)的成本曲線(xiàn)如圖1所示。

圖1：資源開(kāi)采成本曲線(xiàn)

后資源經(jīng)濟(jì)時(shí)期資源型城市加強(qiáng)補(bǔ)償措施的必要性

黑龍江省的資源型城市經(jīng)過(guò)多年的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，大多數(shù)城市已進(jìn)入后資源經(jīng)濟(jì)時(shí)期，從而帶來(lái)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、就業(yè)和再就業(yè)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等諸多問(wèn)題，需要大量的資金投入，這是資源型城市力不能及的，此時(shí)更需要的是國(guó)家政策的支持和經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，能夠讓資源型城市在為社會(huì)作出巨大貢獻(xiàn)之后有一條屬于自己的可持續(xù)發(fā)展之路。

加強(qiáng)補(bǔ)償符合我國(guó)國(guó)情和資源型城市的特點(diǎn)

在西方國(guó)家特別是美國(guó)、英國(guó)、加拿大等國(guó)，對(duì)資源型城市的衰退大部分采取放任態(tài)度，與這些國(guó)家比較高的城市化水平、較低的人口密度、通暢的人口自由流動(dòng)機(jī)制、完善的社會(huì)保障體系等基本國(guó)情有關(guān)，更與這些國(guó)家資源型城市的特點(diǎn)直接相關(guān)。如城市普遍人口規(guī)模小、居住偏遠(yuǎn)地區(qū)，對(duì)國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)影響小等。但是我國(guó)的情況與這些國(guó)家相比有較大差別，在我國(guó)城市化水平普遍較低，人口密度高，人口遷移受到許多限制，等等。資源型城市的特點(diǎn)則表現(xiàn)為：城市發(fā)展不受私人資本的控制，國(guó)有資本和政府在發(fā)展中的主導(dǎo)性作用強(qiáng)；城市規(guī)模較大；許多都具有地級(jí)或縣級(jí)的行政建制，是地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心；人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移困難，有重大社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題等；許多城市處在城市化水平很低的中西部地區(qū)，是所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，其衰退會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的停滯?？梢?jiàn)，我國(guó)資源型城市能否在國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)的支持下順利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并達(dá)到可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)發(fā)展的題中之義。

加強(qiáng)補(bǔ)償有利于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展

資源型城市在全國(guó)地域分工中占有重要地位，但這些地區(qū)多為我國(guó)經(jīng)濟(jì)落后、生態(tài)脆弱和污染嚴(yán)重的地區(qū)，人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題表現(xiàn)突出。因此，這些地區(qū)可持續(xù)發(fā)展是全國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分，在資源型城市的后資源經(jīng)濟(jì)時(shí)期環(huán)境污染和水土流失問(wèn)題更加凸顯，由于多年對(duì)生態(tài)環(huán)境的開(kāi)采和挖掘，已使此類(lèi)地區(qū)的生態(tài)危機(jī)形勢(shì)嚴(yán)峻，而且資源型城市的水土流失、環(huán)境污染等生態(tài)問(wèn)題可能波及周邊其他地區(qū)，即這類(lèi)地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況也直接決定了相鄰區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須及早治理并加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

加強(qiáng)補(bǔ)償能夠促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

我國(guó)資源型城市多數(shù)在城市化水平較低的地區(qū)發(fā)展起來(lái)的，它使得資源開(kāi)發(fā)地的農(nóng)業(yè)人口迅速轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口和城市人口，該地域內(nèi)的城市數(shù)目和城市人口不斷增加，城市區(qū)域不斷形成和擴(kuò)大，大大加快了我國(guó)的城市化進(jìn)程。資源型城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著“增長(zhǎng)極”的作用，由于資源型城市的輻射與帶動(dòng)，在很大程度上改善了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于資源型城市多是在偏僻落后地區(qū)興起的，其中很多又是老、少、邊、窮地區(qū)，資源型城市的發(fā)展和區(qū)域輻射帶動(dòng)作用對(duì)于這些地區(qū)脫貧致富、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。資源型城市以其特有的資源和地域特點(diǎn)成為國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略的重要組成部分。由此可見(jiàn)，如果資源型城市不能順利通過(guò)后資源經(jīng)濟(jì)時(shí)期并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或任由其衰落下去，不僅會(huì)造成社會(huì)財(cái)富的巨大浪費(fèi)，而且會(huì)給我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。

后資源經(jīng)濟(jì)時(shí)期資源型城市補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)造

我國(guó)資源型城市發(fā)展到后資源經(jīng)濟(jì)時(shí)期時(shí)，受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和傳統(tǒng)資源價(jià)值理論的影響，對(duì)自然資源價(jià)值補(bǔ)償不足，城市未來(lái)發(fā)展正面臨著來(lái)自多方面的挑戰(zhàn)，甚至?xí)?dǎo)致城市的衰落。加強(qiáng)和完善補(bǔ)償機(jī)制對(duì)資源城市的可持續(xù)發(fā)展有著極為深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。

建立規(guī)范有序的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度支持資源型城市的發(fā)展建設(shè)

轉(zhuǎn)移支付制度作為政府間財(cái)政關(guān)系的支柱之一，是中央政府在公共性財(cái)政體制基礎(chǔ)上對(duì)地方政府實(shí)施制衡的重要財(cái)政手段，又是財(cái)政政策的核心內(nèi)容。鑒于資源型城市環(huán)境問(wèn)題欠賬較多，歷史遺留包袱沉重。因此，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)其的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，具體規(guī)定一定時(shí)期內(nèi)向該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付在中央財(cái)政支出的比例和遞增比例，以確保中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的份額，從而形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源，重點(diǎn)支持這類(lèi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，并參照世界上許多國(guó)家的通行做法，以法律形式對(duì)有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付事宜作出明確規(guī)定，使其具有較高的權(quán)威性和可操作性，努力將政府間轉(zhuǎn)移支付納入規(guī)范化的法律軌道上來(lái)。

建立生態(tài)補(bǔ)償基金制度以保護(hù)和恢復(fù)資源型城市的生態(tài)環(huán)境

建立生態(tài)補(bǔ)償基金是由政府、非政府機(jī)構(gòu)（民眾及海內(nèi)外人士）或個(gè)人拿出資金支持生態(tài)保護(hù)行為或項(xiàng)目，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)捐款?；鸱譃閮蓚€(gè)部分，前期投入資金與后續(xù)資金。前期投入是啟動(dòng)資金，有了開(kāi)始的啟動(dòng)資金才能開(kāi)始生態(tài)補(bǔ)償，后續(xù)資金維持和養(yǎng)護(hù)前期的成效，如果沒(méi)有養(yǎng)護(hù)資金的投入，前期的投入無(wú)法得到繼續(xù)，所以后續(xù)資金是非常有必要的。我國(guó)應(yīng)該逐步構(gòu)建以政府財(cái)政為主導(dǎo)，社會(huì)捐助、市場(chǎng)運(yùn)作為輔助的生態(tài)補(bǔ)償基金來(lái)源。

建立資源開(kāi)采保護(hù)制度以延長(zhǎng)資源型城市的生命周期

長(zhǎng)期以來(lái)，由于資源性企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下沒(méi)有建立資源開(kāi)采保護(hù)制度，以國(guó)家指令為主導(dǎo)進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，但眾多資源城市在后資源經(jīng)濟(jì)時(shí)期卻因資源接近枯竭，沒(méi)有積累足夠的資金，面臨著資源危機(jī)并承受著巨大的尋找接替資源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的壓力，根據(jù)資源耗竭與增長(zhǎng)極限論可知資源消耗盡的速度是非?？斓?，如果資源型城市不能及時(shí)找到戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的出路便會(huì)迅速走向衰落。在礦業(yè)不斷深化改革的當(dāng)今，這一制度上的缺失所造成的負(fù)面影響已越來(lái)越突出顯現(xiàn)。為此，可建立資源開(kāi)采保護(hù)制度，在資源型城市開(kāi)采的穩(wěn)定期就開(kāi)始有計(jì)劃地減少資源型城市的年產(chǎn)出量，以保護(hù)有限的資源儲(chǔ)量并延長(zhǎng)資源型城市的資源經(jīng)濟(jì)周期，使其有足夠的時(shí)間進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型以達(dá)到長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

建立綠色稅收制度以防止資源浪費(fèi)現(xiàn)象的惡化

所謂綠色稅收制度，是指有利于節(jié)約自然資源、進(jìn)行生態(tài)保護(hù)、防治環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的稅收制度。它不是一個(gè)單一的稅種改變，而是一整套的、系統(tǒng)的稅收制度安排。稅收立法要體現(xiàn)節(jié)約自然資源等達(dá)到綠色目的；稅基、稅率、納稅人等稅收要素的設(shè)計(jì)要有綠色的理念。除開(kāi)增有關(guān)節(jié)約自然資源、環(huán)境保護(hù)的稅種外，在一些傳統(tǒng)的稅種中也要加入節(jié)約自然資源的綠色理念。我國(guó)現(xiàn)行的資源稅課稅范圍只有7個(gè)稅目，對(duì)大量的自然資源免稅，造成無(wú)成本無(wú)代價(jià)地利用自然資源，從而造成資源的大量浪費(fèi)。所以要擴(kuò)大資源稅的課稅范圍，對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅；將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中，共同調(diào)節(jié)開(kāi)發(fā)利用自然資源行為，將現(xiàn)行資源稅計(jì)稅依據(jù)由銷(xiāo)售數(shù)量和自用量改為按實(shí)際生產(chǎn)量計(jì)征，并在資源稅法中嚴(yán)格減免措施。

（責(zé)任編輯：崔小花）