新時(shí)期公共財(cái)政基本職能的體現(xiàn)

肖磊

摘 要:改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)社會開始進(jìn)入轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)制和轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期,在這一意義深遠(yuǎn)的歷史轉(zhuǎn)型期,公共財(cái)政應(yīng)該是為了公共目的,提供公共產(chǎn)品,滿足社會公共需要的政府理財(cái)?shù)倪^程,公共財(cái)政的職能應(yīng)定位于滿足社會共同需要,為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù)為基本職能。

關(guān)鍵詞:轉(zhuǎn)型公共財(cái)政財(cái)政職能

中圖分類號:F8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1674-098X(2012)05(b)-0189-02

改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)社會開始進(jìn)入轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)制和轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期。十一屆三中全會以后,我國實(shí)行對內(nèi)改革對外開放,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展由以階級斗爭為綱向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)型;黨的十四大以來,我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變,目前已經(jīng)基本確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,市場經(jīng)濟(jì)主體地位得到了世界上大多數(shù)國家的承認(rèn);《“十一五”規(guī)劃綱要》提出要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局,把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展切實(shí)轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道,并將構(gòu)建和諧社會確立為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略。這充分表明我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入旨在實(shí)現(xiàn)“和諧發(fā)展”的轉(zhuǎn)型期。公共財(cái)政理論是以市場經(jīng)濟(jì)為前提,以"公共產(chǎn)品"理論為依據(jù),彌補(bǔ)"市場缺陷"和實(shí)現(xiàn)政府職能為目的的財(cái)政理論,公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政制度。因此,在這一意義深遠(yuǎn)的歷史轉(zhuǎn)型期,公共財(cái)政應(yīng)該是為了公共目的,提供公共產(chǎn)品,滿足社會公共需要的政府理財(cái)?shù)倪^程,公共財(cái)政的職能應(yīng)定位于滿足社會共同需要,為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù)為基本職能。

1 滿足社會共同需要

公共財(cái)政的內(nèi)在含義是:取之用民、用之于民,產(chǎn)生人民期望的結(jié)果;以公共利益為最高導(dǎo)向,確保政府得自人民的資源,按照人民的意愿使用,并產(chǎn)生人民期望的結(jié)果的一整套制度安排和實(shí)施機(jī)制。這一內(nèi)涵反映了公共財(cái)政的本質(zhì)特征—— 公共性,體現(xiàn)了公共財(cái)政的基本要求—— 以公共利益為核心,滿足社會公共需要,為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù)。

社會公共需要是指向社會提供安全、秩序、公民基本權(quán)利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要條件的需要。與微觀經(jīng)濟(jì)主體的個(gè)別需要相比,社會公共需要是就整個(gè)社會而言的。為了維持一定的政治和經(jīng)濟(jì)生活,為了向全體國民提供一個(gè)正常的生活、生產(chǎn)和工作環(huán)境,一部分社會職能必須

由國家集中組織和執(zhí)行,如國防、外交、公安司法、行政管理、基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)科學(xué)研究、衛(wèi)生保健、環(huán)境保護(hù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等—— 這些都是典型的社會公共需要。

公共財(cái)政作為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府經(jīng)濟(jì)活動形式,必須承擔(dān)起滿足社會公共需要的職責(zé)。公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,相對市場機(jī)制而言,政府的職能是彌補(bǔ)市場的缺陷,滿足社會公共需要,財(cái)政則是實(shí)現(xiàn)政府職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是,市場機(jī)制本身也存在著自發(fā)性、盲目性等缺陷,表現(xiàn)在不能提供公共產(chǎn)品、收入分配兩極分化和經(jīng)濟(jì)大起大落。這些市場失靈的地方正是政府發(fā)揮作用的地方。因而,公共財(cái)政的主要職能就是彌補(bǔ)市場缺陷,提供公共服務(wù),滿足社會的共同需要。

相對于帶有事無巨細(xì)、包攬一切特點(diǎn)的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”的職能范圍而言,公共財(cái)政的職能范圍是以滿足社會公共需要為口徑界定的。所謂社會公共需要,相對于私人個(gè)別需要而言,它是指社會作為一個(gè)整體而提出的需要。相比之下,其突出的特征在于:整體性和集中性。社會公共需要實(shí)質(zhì)就是不能通過市場得到滿足或者通過市場解決不能令人滿意的需要。

公共財(cái)政滿足社會公共需要有兩層含義:一是全體杜會成員必須無差別地共同享用政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù);二是社會成員享用公共產(chǎn)品和服務(wù),不需要支付任何代價(jià)或支付與提供這些公共產(chǎn)品和服務(wù)的耗費(fèi)不對稱的少量費(fèi)用。

2 為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù)

市場經(jīng)濟(jì)條件下,公共財(cái)政滿足社會公共需要主要包括以下兩方面內(nèi)容:一是為市場提供“一視同仁”的服務(wù),通過提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施、公平的市場環(huán)境和有序的市場秩序,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展;二是為全體社會成員提供“一視同仁”的服務(wù),通過收入調(diào)節(jié)或再分配,促進(jìn)社會公眾福利與生活水平的提高。

市場經(jīng)濟(jì)是競爭性經(jīng)濟(jì)和效率性經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)的效率性,是通過各市場活動主體的等價(jià)交換、公平競爭活動來實(shí)現(xiàn)的。要做到等價(jià)交換,必須具有公平競爭的外部環(huán)境。由此決定了政府及其財(cái)政必須一視同仁地對待所有的市場活動主休。如果政府以其非市場的手段,直接介入和干預(yù)了市場的正常經(jīng)濟(jì)活動,就會違背市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律和根本要求,從而否定市場活動主體的市場交換等價(jià)性,從而否定市場經(jīng)濟(jì)。因此,政府必須采取一視同仁的政策,平等地對待所有的市場活動主體,只有這樣,才能避免政府活動對市場公平競爭條件的破壞,而“一視同仁”的服務(wù),也就是“公共”服務(wù)。從公共收入來看,政府必須一視同仁地對待所有的納稅人,對待一切市場主體適用同一法律和制度,不能針對不同的社會集團(tuán)、階層和個(gè)人,針對不同經(jīng)濟(jì)成分,也不能針對同樣的市場行為制定不同的稅收法律制度。從對市場的規(guī)范作用來看,政府必須為正常和正當(dāng)?shù)氖袌龈偁幗⑵饝?yīng)有的規(guī)則法律法規(guī)和制度。政府所建立的所有法律法規(guī)和制度等,對于所有的市場主體都應(yīng)“一視同仁”,以確保所有的市場主體能夠依據(jù)同一的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),去開展公平的市場競爭,即政府只能是“裁判員”,而不是“運(yùn)動員”。這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本要求。

為全體居民提供“一視同仁”的服務(wù)是公共財(cái)政分配職能的重要體現(xiàn),是實(shí)現(xiàn)社會公平的必要途徑?；竟卜?wù)均等化,是讓全體社會成員享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù),從而保障每一個(gè)社會成員的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、保證社會公平公正?；竟卜?wù)均等化的內(nèi)涵是:基本公共服務(wù)均等化不等于公共服務(wù)的平均化,而是在基本公共服務(wù)方面有全國統(tǒng)一的制度安排;基本公共服務(wù)均等化是全體公民的機(jī)會均等、結(jié)果大體相同,意味著全體社會成員,都能享受到有制度保障的最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù),并尊重社會成員的自由選擇權(quán);基本公共服務(wù)均等化,是要將基本公共服務(wù)的差距控制在社會可承受的范圍內(nèi),促進(jìn)社會公平正義,保障社會和諧穩(wěn)定。

在市場經(jīng)濟(jì)體制下,有許多不公平的因素影響著市場機(jī)制所形成的分配格局。一方面,人們在進(jìn)入市場體系時(shí)初始條件是不公平的;另一方面,在市場體系中,個(gè)人獲取收入的機(jī)會也是不均等的。各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不同,基本公共服務(wù)的水平可以有一定的差別,但制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)追求統(tǒng)一,以促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體的共同發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)需求分析,逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。市場自發(fā)運(yùn)行的結(jié)果所出現(xiàn)的收入、財(cái)富和福利的最終分配,并不總是與社會所公認(rèn)的公平標(biāo)準(zhǔn)相一致。市場機(jī)制在社會公平方面的缺陷需要政府在結(jié)果和初始條件兩方面進(jìn)行校正,以改善社會不公平的狀況。因此,財(cái)政必須在促進(jìn)社會公平發(fā)揮自己的職能和作用,一方面通過收入調(diào)節(jié)防止居民收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大;另一方面通過再分配為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù)。前者是防患于未然,而后者則是的重中之重。

3 公共財(cái)政滿足社會公共需要的基本要求

公共財(cái)政的公共性特征要求財(cái)政必須將滿足社會公共需要作為財(cái)政分配和主要目標(biāo)和工作重心,以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為“以財(cái)行政”的基本方式,而要使公共財(cái)政真正做到滿足社會公共需要、對全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù),財(cái)政工作必須實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、運(yùn)行的法制化、立足于非營利性。同時(shí),必須打造一支過硬的隊(duì)伍。

首先,實(shí)現(xiàn)財(cái)政決策的科學(xué)化。公共財(cái)政的建設(shè)以科學(xué)化的財(cái)政決策為前提。只有在科學(xué)理論的指導(dǎo)下,遵循財(cái)政決策的原則和程序,應(yīng)用現(xiàn)代科技手段,才能通過各種方案的選擇實(shí)現(xiàn)財(cái)政方案的最優(yōu)化。

其次,實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行的法制化。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),政府的活動和行為也要置于法律的根本約束和規(guī)范之下。法制化是市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政具有公共性的基本特征之一,它可以有效保證財(cái)政運(yùn)行的效率。健全完整的公共財(cái)政監(jiān)督體系是由多層次、多環(huán)節(jié)、寬領(lǐng)域、全方位的要素構(gòu)成的。無論是加強(qiáng)財(cái)政收入管理、優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu),還是逐步完善財(cái)政體制、實(shí)施財(cái)政政策手段,均需要依法行政、嚴(yán)格依照并執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī),將法制觀念貫穿于財(cái)政工作的全部過程之中。因此,由國家職能特別是政府事權(quán)所決定的財(cái)政行為或財(cái)政活動,往往也具有法制化、規(guī)范化和透明化的特點(diǎn)。

第三,立足于非營利性。所謂“非盈利性”是就政府目標(biāo)而言,不以盈利與否作為政府活動的出發(fā)點(diǎn)和衡量標(biāo)準(zhǔn)。政府作為社會管理者,其行為的動機(jī)不是取得相應(yīng)的報(bào)酬和盈利,而應(yīng)該是以追求公共利益為已任。因此,公共財(cái)政必須立足于非營利性。

最后,打造一支過硬的隊(duì)伍。隊(duì)伍的建設(shè)是公共財(cái)政有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵,因此其在責(zé)任心及專業(yè)方面都必須過硬。這支過硬的隊(duì)伍應(yīng)該包括:以“為納稅人看緊錢包”為己任的人大代表,具有資深管理經(jīng)驗(yàn)和豐富專業(yè)知識的財(cái)政干部,專心敬業(yè)的審計(jì)人員等。

公共財(cái)政是為市場提供公共服務(wù)的政府分配(經(jīng)濟(jì))行為,是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型。只有在市場經(jīng)濟(jì)下,順應(yīng)市場與競爭的要求,為市場提供公共服務(wù),并受到市場根本的約束與監(jiān)督的財(cái)政才是公共財(cái)政,公共財(cái)政的本質(zhì)特征在于其公共性,它要求財(cái)政必須以公共利益為核心。在我國,經(jīng)濟(jì)的騰飛和財(cái)政規(guī)模的崛起為公共財(cái)政的建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。在新的社會轉(zhuǎn)型期,財(cái)政必須將滿足社會公共需要作為主要目標(biāo)和工作重心,公共財(cái)政體系的構(gòu)建要緊緊圍繞社會公共需要這個(gè)核心來進(jìn)行——這是公共財(cái)政體系對社會安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮其重要作用的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1] 姜維壯.新時(shí)期財(cái)政理論與改革研究[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2001.