淺談城市污水處理建設(shè)項(xiàng)目融資模式

孫開勝

摘 要:本文主要探討B(tài)T與BOT這兩種投資模式污水處理廠建成后的運(yùn)營、移交方式,在投資者的投資回收方式、回收期、回報(bào)率等方面有很大的區(qū)別。

關(guān)鍵詞:污水處理融資模式

中圖分類號(hào):F550 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1674-098x(2012)05(b)-0187-01

城市污水處理廠作為市政公用設(shè)施,根據(jù)國家法規(guī)的相關(guān)規(guī)定其產(chǎn)權(quán)必須由政府所有。但由于城市污水處理廠的建設(shè)資金數(shù)目龐大,由地方財(cái)政一次性撥款建設(shè)令政府負(fù)擔(dān)困難。資金不足,成為城市污水處理所要解決的根本問題。為解決污水處理設(shè)施建設(shè)資金不足問題,政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一些探索,嘗試將投資主體多元化。近年來,國務(wù)院相繼頒布了一系列的行政法規(guī),為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拓寬了融資渠道,打破了政策瓶頸。目前,不論是內(nèi)資企業(yè)還是外資財(cái)團(tuán)對國內(nèi)的城市污水處理項(xiàng)目主要采用BT與BOT兩種投資模式。這兩種模式在污水處理廠建成后的運(yùn)營、移交方式,在投資者的投資回收方式、回收期、回報(bào)率等方面有很大的區(qū)別。

建設(shè)污水處理廠的根本目的是保護(hù)地方環(huán)境,付出合理的成本保證城市的健康可持續(xù)發(fā)展;而投資者的目的是追求最大的利潤和投資回報(bào)。對于投資者來說,即使通過污水達(dá)標(biāo)排放改善了地方環(huán)境,但如果得不到預(yù)期的回報(bào),那也是失敗的。對于地方政府來說,投資者在獲得豐厚利潤的同時(shí)無疑加重了地方企業(yè)、居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)(也就是說環(huán)保成本被人為的增加)。在該項(xiàng)目的運(yùn)作中,合作雙方為了實(shí)現(xiàn)各自的目的都要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn),只有最大限度降低各自的風(fēng)險(xiǎn),才有可能達(dá)到真正意義上的互利雙贏。下面就對這兩種投資模式得區(qū)別作一定的探討。

1 BOT模式

即建設(shè)－運(yùn)營－轉(zhuǎn)讓模式。指政府將通常由自身承擔(dān)的重大項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營和維修責(zé)任以契約方式交給投資者,投資者建成此項(xiàng)目后,在協(xié)議期內(nèi)對該項(xiàng)目擁有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán),以收回投資和獲得合理利潤,特許權(quán)期滿后則將該項(xiàng)目無償交還給當(dāng)?shù)卣?。此種模式在拓寬投資渠道、解決建設(shè)資金方面的優(yōu)勢是顯而易見的,這里不再累述。但同時(shí),該模式在我國目前的政治、經(jīng)濟(jì)、法律現(xiàn)狀下,也存在著相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)和弊病。

1.1 投資者實(shí)力不足或目的不純?項(xiàng)目管理者聯(lián)盟,項(xiàng)目管理問題

投資者的規(guī)模、實(shí)力參差不齊,有些企業(yè)根本不具備相應(yīng)的實(shí)力卻對運(yùn)行價(jià)格進(jìn)行惡意競爭,利用政府對環(huán)保專業(yè)欠缺了解而拿到BOT項(xiàng)目,可以想象,這樣的BOT項(xiàng)目即使污水廠建成,也是運(yùn)行不下去的。還有的項(xiàng)目是由多個(gè)中小投資者共同集資建設(shè),很可能在建設(shè)投入、運(yùn)營管理、利益分配等方面出現(xiàn)糾紛,從而造成項(xiàng)目停建和運(yùn)行癱瘓。一些投資者把拿到污水處理BOT項(xiàng)目做為自己達(dá)到集資、貸款目的的一種手段。

1.2 項(xiàng)目前期工作(商務(wù)、技術(shù)談判)時(shí)間較長、過程復(fù)雜、融資成本高

BOT項(xiàng)目是由政府、投資方和其他相關(guān)部門和企業(yè)簽署的一系列的協(xié)議、合約、合同保證實(shí)施的。由于涉及的方面較多而特許經(jīng)營期(15—20年)較長,很難保證所有協(xié)議在這樣長的時(shí)間內(nèi)保障各自的利益。所以,該項(xiàng)目的前期工作相對煩瑣、復(fù)雜的多。較長的時(shí)間和復(fù)雜的談判決定了政府采用BOT模式建設(shè)污水處理廠需要付出較高的前期運(yùn)做成本。

1.3 污水處理廠在運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)

BOT項(xiàng)目將污水廠的運(yùn)營推向了市場,增大了政府監(jiān)管難度。污水廠長時(shí)間運(yùn)營期間,運(yùn)營方與政府及其他相關(guān)部門難免為了各自的利益產(chǎn)生糾紛和扯皮的現(xiàn)象。市政設(shè)施本身的不可停止、不可替代、不以贏利為根本目的而服務(wù)于大眾的的特性,與追求利潤、從事市場行為的企業(yè)有根本的不同。政府不能僅僅為了快上項(xiàng)目而把污水處理廠簡單的推向市場,給日后的管理埋下巨大的隱患。

1.4 項(xiàng)目在移交時(shí)(也就是BOT中T—transfer)的風(fēng)險(xiǎn)

我國目前還沒有一座采用BOT模式建設(shè)的污水處理廠移交,而且由于近幾年才開始運(yùn)做該項(xiàng)目,所以未來十年也不會(huì)有污水處理廠移交(除了合作失敗,政府無奈接手)。污水廠在移交中的風(fēng)險(xiǎn),存在的問題暫時(shí)還沒有顯現(xiàn),但可以肯定移交的過程并不會(huì)順利。

政府在污水廠BOT合同的擬訂中,關(guān)于移交環(huán)節(jié)沒有任何經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)可以借鑒,這樣協(xié)議中關(guān)于移交的規(guī)定難免會(huì)有缺漏;同時(shí),污水處理廠在經(jīng)過漫長的20年(15或25年)后,投資者內(nèi)部和政府的主管領(lǐng)導(dǎo)肯定發(fā)生了巨大的變化,當(dāng)初參與簽定BOT協(xié)議的當(dāng)事人不會(huì)參與該項(xiàng)目的移交。這樣,在項(xiàng)目移交時(shí)政府和投資者很可能出現(xiàn)爭議和糾紛。?隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和對環(huán)境保護(hù)研究的重視,污水處理工藝在20年間一定會(huì)產(chǎn)生巨大的突破和發(fā)展,新工藝將擁有更佳處理效果和更低處理成本。20年前的處理工藝及設(shè)備還有沒有使用的價(jià)值。

2 BT模式

即城市污水處理廠由地方政府立項(xiàng),建設(shè)資金全部由投資人墊款建設(shè),建成后即交由政府相關(guān)部門運(yùn)營,投資人不占股份,不參與運(yùn)營收益。建設(shè)資金由地方政府在5—6年內(nèi)分期償還。

此種模式與BOT模式比較,優(yōu)勢為:?本文轉(zhuǎn)自項(xiàng)目管理者聯(lián)

(1)同樣解決了政府在項(xiàng)目建設(shè)中的資金壓力,政府無需投入資金即建成了城市污水處理廠。與BOT模式相比,還款期縮短,政府對投資者獲得的投資回報(bào)很容易計(jì)算和控制,投資者的利潤減少。

(2)項(xiàng)目前期工作,操作更加規(guī)范、成熟,風(fēng)險(xiǎn)降低、融資成本大大減少。政府運(yùn)做污水廠BT項(xiàng)目與其他國有產(chǎn)權(quán)工程的前期工作基本相同,只不過是付款方式不同(工程竣工使用后才開始付款,并分幾年償還),政府操作起來得心應(yīng)手。同時(shí)與BOT模式相比,由于投資者不參與污水廠的運(yùn)營,減少了雙方商務(wù)談判的煩瑣和隨之而來的一系列條款與協(xié)議,自然時(shí)間和投入也大為減少。

(3)污水廠建成后,即交由政府運(yùn)營,納入市政整體水循環(huán)體系,規(guī)劃、運(yùn)營、管理、維護(hù)主體(當(dāng)?shù)卣?統(tǒng)一,收費(fèi)合理,管理規(guī)范,將更好的保證污水廠正常的運(yùn)行。污水處理廠作為市政公用設(shè)施,其根本作用是保障城市功能,保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境,政府會(huì)以此作為污水廠的經(jīng)營核心(BOT模式中,投資者是以贏利為核心),協(xié)調(diào)各部門、各企業(yè)與污水廠的關(guān)系,避免了可能出現(xiàn)的糾紛。

(4)卸掉(減輕)了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),并可從污水處理廠的運(yùn)營中獲得可觀的收益。在極少數(shù)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),向企業(yè)和居民收取的排污費(fèi)很低(甚至沒有),如果由投資者

運(yùn)營(BOT),除去處理成本額外付給投資者的運(yùn)營費(fèi)用和投資回報(bào)將令政府不堪負(fù)重,而由政府運(yùn)營,只需付出最基本的處理成本,政府的壓力和負(fù)擔(dān)顯然大大的減輕。在大部分地區(qū),政府收取的排污費(fèi)已能保證污水處理的成本,政府無需財(cái)政補(bǔ)貼,污水廠完全能夠自給自足。

本總之,國內(nèi)已經(jīng)有幾十家采用BT模式建設(shè)的城市污水處理廠項(xiàng)目取得了成功,目前均運(yùn)行穩(wěn)定、經(jīng)營正常。這與BOT模式雨點(diǎn)小、雷聲大,建成的少、半途而廢的多,負(fù)面新聞不斷形成了鮮明的對比。