淺析政府投資項目實行“代建制”利弊

杜志偉

摘 要:代建制是一種由項目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目代建人對項目的可行性研究、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工等全過程進行管理,并按照建設(shè)項目工期和設(shè)計要求完成建設(shè)任務(wù),直至項目竣工驗收后交付使用人的項目建設(shè)管理模式。本文主要分析了政府投資項目實行“代建制”的利弊。

關(guān)鍵詞:政府投資政府集中代建制公司代建制

中圖分類號:F2 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1674-098X(2012)05(b)-0186-01

1 引言

長期以來,我國對政府投資項目實行的是以“指揮部”、“基建辦”等“一次性業(yè)主”為運作載體的自建自管自用模式,這種模式除了難以控制“三超”(超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超預(yù)算)外,還很容易出現(xiàn)“三低”(低水平、低質(zhì)量、低效益)問題。近年來,為了改變這種狀況,全國各地開始探討改革政府投資工程管理方式,其中比較有代表性的是深圳、廈門、上海等地,他們共同的特點就是實行“代建制”?！按ㄖ啤毕鄬τ谝酝膫鹘y(tǒng)模式,在很多方面起到了積極作用,較好的控制了“三超”的弊端。

代建制是一種由項目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目代建人對項目的可行性研究、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工等全過程進行管理,并按照建設(shè)項目工期和設(shè)計要求完成建設(shè)任務(wù),直至項目竣工驗收后交付使用人的項目建設(shè)管理模式。這種模式的特點是將工程項日由建設(shè)單位委托專門機構(gòu)管理,不僅負(fù)責(zé)組織設(shè)計、施工、材料設(shè)備的選型,還直接承擔(dān)工程全過程的管理和監(jiān)督職能,由過去工程自管型的小生產(chǎn)管理方式向項目專業(yè)化轉(zhuǎn)變,項目的工程技術(shù)及管理手段也趨于現(xiàn)代,化。代建代管是保證工程質(zhì)量、加快建設(shè)周期、提高投資效益的有力措施。

目前我國實行“代建制”項目的范圍主要集中在非經(jīng)營性政府投資項目。各地在實際操作過程中,結(jié)合本地區(qū)的特點,也存在著一些差別。如一些城市規(guī)定:凡政府投資額占總投資60%以上的公益性建設(shè)項目均實行“代建制”。包括:黨政機關(guān)辦公樓、培訓(xùn)中心,科教文衛(wèi)體等社會事業(yè)項目以及環(huán)保、市政道路、水利等其它公用事業(yè)項目。有些城市規(guī)定:凡總投資額在500萬元以上的社會公益項目包括:培訓(xùn)、接待、政府業(yè)務(wù)用房、公共設(shè)施等均實行“代建制”。而也有些城市只選定市政、公路等建設(shè)項目作為“代建制”實施的項目范圍。

2 代件制的模式

各地“代建制”所采取的模式也不盡相,從代建單位的組建或選定上來分類,主要有兩種模式:

一是政府集中代建制。即:政府組建常設(shè)的建設(shè)管理機構(gòu)來直接管理工程。該機構(gòu)的性質(zhì)一般屬于事業(yè)單位,其經(jīng)費來源由政府財政部門直接劃撥。在行政隸屬關(guān)系上,有的隸屬于政府的投資主管部門,有的隸屬于政府的建設(shè)主管部門。

二是公司代建制。即:政府不直接也不指定一專門機構(gòu),而是選擇中介性質(zhì)的項目管理公司來具體管理工程。這時種模式根據(jù)項目管理公司選擇方式的不同又分為兩種方式。

一種為通過短名單有限選定代建單位,如:有的城市通過招標(biāo)選定了若干家具備條件的項目管理公司作為代建備選單位,對于某個具體項目,由政府投資主管部門從這幾家單位中選擇一家作為代建單位。

另一種為通過公開招標(biāo)的方式擇優(yōu)選定社會中介性質(zhì)的項目管理公司做為代建單位。

3 “代建制”兩種模式的利弊分析

“集中代建制”的模式,其優(yōu)點主要是:由于代建單位是事業(yè)單位,它的性質(zhì)決定其在管理工程過程中不以盈利為目的,而且具有很強的獨立性,在項目建設(shè)實施中沒有自身的特殊利益,為政府把關(guān)和節(jié)約項目投資資金的責(zé)任心相對更強。

同時,由于其屬于專業(yè)機構(gòu),可以充分發(fā)揮其人才、技術(shù)力量相對較集中的優(yōu)勢,特別是在一些社會專業(yè)的項目管理公司尚處于培育、發(fā)展階段的省市。

但這種模式也存在一些問題,其中最大的問題就是由于公務(wù)局(或管理中心)為政府指定的唯一代建機構(gòu),它不需要經(jīng)過招投標(biāo)就可以承攬到所有的代建項目,屬于壟斷行為,不利于形成市場競爭格局,而缺少競爭機制的代建單位也就失去了創(chuàng)新和進取的動力,從經(jīng)濟學(xué)角度上來看,難以保證其提供最好的產(chǎn)品和最優(yōu)的服務(wù)。有些專家甚至認(rèn)為這種模式實際是一種“交鑰匙”總承包形式,這種模式下既沒有被代建單位,也沒有代建單位。

“公司代建制”模式的優(yōu)點恰恰是“集中代建制”的缺點:由于代建單位——項目管理公司,通過招投標(biāo)取得代建資格,這種競爭機制更符合市場經(jīng)濟的要求。

這種模式的也有其不足:由于代建單位即項目管理公司屬于企業(yè),企業(yè)的性質(zhì)決定其以追求利潤最大化為終級目標(biāo)。代建管理公司的其利潤一般由代建管理費(投資規(guī)模乘以一定系數(shù))和節(jié)約投資的獎勵構(gòu)成。這樣造成的結(jié)果是,項目投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上與其有利益關(guān)系,如投資規(guī)模越大,其獲得的項目管理費可能越高,因此其為政府把關(guān)和節(jié)約項目投資的動力“先天”不足。而另一方面,其為獲取更多的“提成”,可能出現(xiàn)壓低投資,壓級壓價,使用低檔材料,降低標(biāo)準(zhǔn)等問題。而且,代建公司的企業(yè)性質(zhì),決定其天然具有不穩(wěn)定性,特別是在目前相關(guān)法律尚不完善的情況下,一旦代建公司撤銷或轉(zhuǎn)行,將無法落實“質(zhì)量責(zé)任終身制”。

可以說,在項目管理公司尚未形成規(guī)模以及相關(guān)配套的法律、法規(guī)尚未完善的情況下,“集中代建制”模式應(yīng)該是一個理想的選擇。