完善社會建設(shè)和管理地方立法的對策思路

鄭輝

前不久勝利閉幕的黨的十八大提出“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”的總體要求，對加強社會領(lǐng)域立法、為構(gòu)建和諧社會提供法治保障指明了前進方向。作為地方立法機關(guān)，如何對社會建設(shè)和管理立法的范圍邊界、基本原則（理念）、難點重點、實現(xiàn)路徑等未雨綢繆，系統(tǒng)化地進行研判分析和理論思考，是擺在我們面前的一項重要課題。

一、關(guān)于范圍的界定

對于社會建設(shè)和管理的范圍邊界，當(dāng)前我國理論界、實務(wù)界莫衷一是、各有歧見，大體有以下四種觀點：基于經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明五位一體的社會建設(shè)；社會法意涵下的社會領(lǐng)域；社會領(lǐng)域立法含義下的社會領(lǐng)域；以保障和改善民生為重點的社會領(lǐng)域立法含義下的社會領(lǐng)域。

依筆者之見，對于社會建設(shè)和管理的范圍毋需拘泥于概念的解析而陷入機械唯物主義泥淖，這是因為：第一，理論界、實務(wù)界的不同主張雖各有一定道理，但均存在邏輯缺陷，目前很難提出有充分說服力的統(tǒng)一的概念界定；第二，更重要的是，社會建設(shè)和管理本身是開放的、動態(tài)的，將隨著時代的發(fā)展而不斷變化。因此，我認為似應(yīng)采取務(wù)實、建設(shè)的態(tài)度，從上海社會建設(shè)的實際出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，來厘清當(dāng)前和今后一段時期，探索社會管理創(chuàng)新需要通過制度化解決的矛盾和問題，作為社會領(lǐng)域立法的重點和主攻方向。具言之，社會建設(shè)和管理的立法應(yīng)當(dāng)與近年來全國人大常委會提出的以保障和改善民生為重點的社會領(lǐng)域立法趨于一致，主要涉及：教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、健康及加強和創(chuàng)新社會管理方面的法律、法規(guī)。作這樣的界定，與黨的十八大精神高度契合，與上海市第十次黨代會俞正聲書記在報告中提出“努力創(chuàng)新管理機制，有效規(guī)范社會秩序”的要求絲絲入扣。

二、取得的成績和存在的問題

近年來，在中共上海市委的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，市人大、市政府積極作為，通過全社會各方面的共同努力，在社會建設(shè)和管理方面不斷創(chuàng)新，積累了許多成功經(jīng)驗，取得了顯著成績，制定了一大批社會建設(shè)和管理領(lǐng)域的法規(guī)、規(guī)章，涵蓋了教育、勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、特殊群體權(quán)益保護、食品安全、社會治安綜合治理等諸多領(lǐng)域，有些立法在全國還起到了示范效應(yīng)?？傮w上，現(xiàn)有立法為本市社會建設(shè)和管理提供了有力的法制保障。具體表現(xiàn)在：第一，初步形成了科學(xué)合理的立法思路。在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，遵循“不抵觸、有特色、可操作”的原則，不照搬照抄上位法，不貪大求全，注重管用、有效。第二，立法民主化、科學(xué)化水平大幅提升。順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際要求，通過多種形式推動公眾參與立法，尤其是在涉及人民群眾利益關(guān)切的關(guān)鍵條款上，廣納民意，凝聚共識，大膽探索，用智慧、魄力和韌勁來攻堅克難，在矛盾的焦點上“砍下”恰如其分的“一刀”。第三，重視立改廢并舉，及時開展法規(guī)清理并實時進行動態(tài)跟蹤，以不斷增強法規(guī)的社會適應(yīng)性。

在肯定成績的同時，毋庸諱言，其與現(xiàn)代化國際大都市的建設(shè)目標(biāo)相比，仍然存在一些刻不容緩亟需解決的問題。第一，社會建設(shè)和管理立法方面缺乏明確的規(guī)劃指引，法規(guī)內(nèi)容相對狹窄且零散，還存在一些制度缺失和立法空白；第二，某些法規(guī)由于制定時間較早，現(xiàn)實情況發(fā)生很大變化，法規(guī)未能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要而及時進行修訂；第三，某些法規(guī)存在沖突和矛盾，盡管近年來通過修改或清理已經(jīng)有較大程度的改善，但是并沒有完全消除；第四，一些法規(guī)、規(guī)章在制度設(shè)計上存在身份化、碎片化的情況，一定程度上影響了法規(guī)的有效實施。此外，某些法規(guī)、規(guī)章未形成配套實施的“制度組合拳”，客觀上也影響了法規(guī)的有效實施。由此可見，本市在社會建設(shè)和管理領(lǐng)域的立法任重而道遠。

三、對策建議

在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)，在立法方面也應(yīng)秉持“科學(xué)立法、民主立法”這一導(dǎo)向。具體而言，提出如下建議：

（一）創(chuàng)新立法理念，正確處理不同群體利益，合理調(diào)整社會關(guān)系。

隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷變化，不同的社會群體有不同的利益訴求。但是過去在立法時對變化了的新情況、新問題、新矛盾研究不深，政府、社會、市場等的社會管理邊界不清，關(guān)系不順。長期以來，我們把社會管理理解為政府對社會的主動干預(yù)，而社會則成為政府管理的對象，這種管理思想來源于傳統(tǒng)的管理理念。在中國傳統(tǒng)社會中，社會管理者和被管理者的社會關(guān)系，被看成是牧羊人和羊或廚師與食材的關(guān)系。例如，群租問題是近年來困擾政府和社會的一大難題，政府也下了很大功夫，但收效甚微。這固然有執(zhí)法問題，但根子還是出在立法上。群租是一種房屋租賃行為，以往立法時，習(xí)慣于圍繞政府部門的職責(zé)出發(fā)，很自然地將群租管理的職責(zé)落到房管部門。因為沒有分清哪些方面該由政府管，哪些方面需通過市場調(diào)節(jié)，哪些方面應(yīng)交給社會協(xié)商，其結(jié)果只能是屢禁不止。“居改非”、馬路亂設(shè)攤等亦復(fù)如此。實踐證明，傳統(tǒng)的立法思路，是難以合理有效化解矛盾的，必須創(chuàng)新立法理念，正確處理不同群體的利益，合理調(diào)整社會關(guān)系。

黨的十六屆四中全會《決定》首次提出了要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理體制，黨的十八大報告在此基礎(chǔ)上又增加了“法治保障”。它分別明確了黨委領(lǐng)導(dǎo)核心的地位、政府社會管理的職能、社會組織協(xié)同的功能、公眾廣泛參與的必要性以及發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。這充分說明，社會建設(shè)不僅僅是被動式維穩(wěn)，而是因勢利導(dǎo)的主動服務(wù)；不僅僅是自上而下的行政命令，而是多元化主體的積極參與；不僅僅是應(yīng)急的權(quán)宜之計，而是常態(tài)長效的機制舉措。為此，在當(dāng)前和今后立法中，必須在觀念上實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：一是社會管理的主體要向社會轉(zhuǎn)變，通過政府、社會組織在內(nèi)的社會共同體來實施社會管理；二是社會管理方式要由單純的管控轉(zhuǎn)向合作，踐行服務(wù)行政理念，倡導(dǎo)人人參與的合作精神，以發(fā)揮出巨大的社會整合功能。這樣做，最大的好處是社會管理成本低、效率高，并能在最大程度上實現(xiàn)社會的公平正義。

（二）創(chuàng)新立法機制，擴大立法民主，真正吸納公眾參與到立法決策中來。

在立法實踐中，要統(tǒng)一人們的思想，只有廣開言路、傾聽民意，才能有效反映問題、暴露矛盾，才能更有針對性地解決問題、化解矛盾、紓解民怨。只有讓人民群眾的意見愿望得到充分表達，讓人民群眾的合法權(quán)益得到切實維護，才能使黨的大政方針成為人民群眾的共識和自覺行動。比如分配蛋糕，如果人人都有權(quán)加入分配的決策制定，則每個人的利益都不可能被忽視。這就要求社會管理充分尊重社會中的每一個人，讓每一個人都能暢所欲言，并有發(fā)表意見的機會和途徑。目前“開門式”的公眾參與立法的制度和實踐雖有進展，但公眾參與立法的程序尚不完善，公眾參與的途徑、平臺也較有限。同時，立法機關(guān)與公眾之間的良性互動未得到機制化建立，使得現(xiàn)階段公眾參與立法呈現(xiàn)出較為明顯的“表層化”傾向。這種淺層次參與，與公眾期望之間存在著巨大的落差，直接影響了公眾參與的積極性。為此，第一，要創(chuàng)新立法立項機制。賦予社會公眾在社會建設(shè)和管理方面的立法建議權(quán)。第二，要創(chuàng)新公眾參與機制。采取措施提升公眾參與立法的技巧與能力。似可研究嘗試開展以普通市民為對象的法規(guī)草案解讀和說明；完善立法座談會、論證會和聽證會的召開方式、方法；高度重視對社會公眾意見的反饋和處理。第三，要創(chuàng)新購買社會服務(wù)機制。社會建設(shè)和管理立法項目，往往涉及多個部門、多個領(lǐng)域，對于無直接政府主管部門的，可探索委托社會組織或?qū)I(yè)機構(gòu)開展起草工作，還可委托社會組織開展社會調(diào)查，汲取民間智慧。

（三）研究制定社會建設(shè)和管理的法規(guī)規(guī)章框架，為完善社會管理格局提供法治保障。

本市社會建設(shè)和管理法制建設(shè)的總體原則，可概括為：規(guī)劃框架、填補空白、及時更新、消弭沖突。社會建設(shè)與管理法制建設(shè)需要頂層設(shè)計，要有規(guī)劃、有計劃地推進。對目前尚付闕如的法規(guī)、規(guī)章要加快制定，填補空白；對已經(jīng)制定的法規(guī)、規(guī)章，不能完全適應(yīng)社會發(fā)展需要的，要及時修改或廢止；對法規(guī)與法規(guī)、規(guī)章與規(guī)章之間相互沖突的，要及時修訂，消弭沖突。

為扎實推進相關(guān)立法工作，建議人大和政府組織力量全面梳理分析現(xiàn)有的社會建設(shè)和管理的法規(guī)、規(guī)章，在此基礎(chǔ)上研究制定本市社會建設(shè)和管理的法規(guī)、規(guī)章框架。

從當(dāng)前本市的實際情況看，下列社會建設(shè)、社會管理領(lǐng)域的立法尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注：

1、社會誠信體系建設(shè)。為彰顯“公正、包容、責(zé)任、誠信”的城市價值取向，在推進信用信息公開共享、完善企業(yè)信用分類監(jiān)管及促進信用服務(wù)業(yè)發(fā)展方面需要規(guī)范。

2、社區(qū)管理。如何建立社區(qū)共治和居民自治的機制，使公共服務(wù)和專業(yè)服務(wù)滿足大多數(shù)居民的需求，需要在總結(jié)推廣大聯(lián)勤執(zhí)法治理社會難題的“江橋模式”經(jīng)驗基礎(chǔ)上作出規(guī)范。

3、社會保障。如何將城保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保和綜?！八槠钡闹贫荣Y源整合起來，形成社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障機制，需要規(guī)范。

4、住房保障。公共租賃房、經(jīng)濟適用房的建設(shè)、分配以及配套設(shè)施、安保等，需要規(guī)范。

5、培育社團、行業(yè)協(xié)會和社會中介等民間組織，完善社會工作隊伍，實現(xiàn)社區(qū)居民自治。如何制度化推進需要規(guī)范。

（作者系上海市立法研究所副所長）