中國農(nóng)村土地制度變遷及改革構(gòu)想

關(guān)晶焱

【摘要】當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度仍然處于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，維系著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式，不適應(yīng)工業(yè)化的發(fā)展。因此，農(nóng)村土地制度改革的方向應(yīng)該是打破二元經(jīng)濟(jì)體制，將現(xiàn)代生產(chǎn)工具、先進(jìn)科技、資本引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將農(nóng)民引入市民社會，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)，完善社會保障機(jī)制，加快國家工業(yè)化進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地制度小農(nóng)經(jīng)濟(jì)土地流轉(zhuǎn)制度

在人與大自然之間，沒有什么比人地關(guān)系更為本源，更為復(fù)雜。人類依靠土地繁衍生息，而人類社會則是通過不斷地改變?nèi)说仃P(guān)系，來調(diào)整個(gè)體與群體的矛盾?？萍嫉陌l(fā)展，文明的演進(jìn)，使人地關(guān)系總是處于變化之中，只有不斷地找尋平衡點(diǎn)，才能維系人類社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

這里所說的人地關(guān)系是指人有目的地利用和改造土地的過程，以及在此過程中形成的人與人之間的關(guān)系，其是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系理論的重要內(nèi)容。所謂人有目的地利用和改造土地是指人憑借自己的勞動(dòng)能力對于自身有權(quán)使用的土地進(jìn)行利用和改造的過程，屬生產(chǎn)力范疇，其基本要素表現(xiàn)為：人（即勞動(dòng)者）、土地（即勞動(dòng)對象）和勞動(dòng)能力（即勞動(dòng)資料）。這三個(gè)要素都是客觀存在的。而在此過程中形成的人與人的關(guān)系則屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，包括土地所有權(quán)的歸屬、人們在這一過程中的關(guān)系和地位、勞動(dòng)成果的分配。人類社會無法依主觀愿望去改變生產(chǎn)力，但可以確立、保護(hù)或改造生產(chǎn)關(guān)系。就國家而言，其是否能穩(wěn)定和發(fā)展，關(guān)鍵取決于其確立和保護(hù)的生產(chǎn)關(guān)系是否適應(yīng)生產(chǎn)力的水平，并給予生產(chǎn)力發(fā)展的條件和空間，這就是人地關(guān)系的平衡點(diǎn)。

新中國成立后農(nóng)村土地制度的變遷

新中國成立之初土地改革主要是把農(nóng)村的土地平均分配給農(nóng)民私人占有，實(shí)現(xiàn)歷代農(nóng)民“耕者有其田”的美好愿望，之后的土地政策是把農(nóng)民和土地適當(dāng)集中起來組成生產(chǎn)合作社。到了二十世紀(jì)五十年代末，農(nóng)村土地制度走上了“一大、二公、三平”的公有化道路，建立人民公社制度，強(qiáng)調(diào)包括土地在內(nèi)的全部生產(chǎn)資料公有。然而，此后二十年的實(shí)踐證明，這種排斥商品經(jīng)濟(jì)，過分強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)資料公共性、平均性，忽視農(nóng)民個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的制度極大地限制了農(nóng)民自主性和生產(chǎn)積極性的發(fā)揮，其結(jié)果是幾億人的溫飽無法實(shí)現(xiàn)。二十世紀(jì)八十年代，從安徽小崗村開始，中國實(shí)行了“集體所有，由家庭聯(lián)產(chǎn)承包”的土地經(jīng)營制度，也就是現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地承包制度。

我們可以看到，“耕者有其田”的土地私有制與人民公社或農(nóng)村集體的土地公有制是截然相反的土地制度，卻都是由國家從上到下強(qiáng)制實(shí)行的。這一過程中，農(nóng)村土地制度經(jīng)歷著土地完全私有、私有基礎(chǔ)上的集體合作化、人民公社的完全公有、集體公有下的家庭承包化四個(gè)階段，而土地所有制的性質(zhì)及經(jīng)營形式一直是農(nóng)村土地制度的癥結(jié)所在。多年來，很多學(xué)者都對農(nóng)村改革前三十年土地制度變遷進(jìn)行了評析，其論證范圍既包括歷史背景、政治因素，也包括正反分析和經(jīng)濟(jì)影響，而涉及今后農(nóng)村土地制度的選擇上，卻大都停滯在對集體土地所有制，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的改良上。集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制只是緩解矛盾、適應(yīng)農(nóng)村相對落后生產(chǎn)力的階段性選擇，是一種過渡性制度。如果在中國農(nóng)村未來土地制度的發(fā)展道路上不對土地所有制進(jìn)行長久性的制度安排，則類似于改革前的混亂局面就很可能會重現(xiàn)，因?yàn)楸M管歷史階段不同，但所面臨問題的復(fù)雜性并不減當(dāng)年。

對集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的分析

之所以把集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制稱為階段選擇的過渡性制度，是因?yàn)檫@一制度緩解了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的兩個(gè)階段性矛盾，即農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)的政治性矛盾和當(dāng)時(shí)的落后小農(nóng)生產(chǎn)方式不適應(yīng)集體化大生產(chǎn)的經(jīng)營矛盾。其中，能夠提高糧食產(chǎn)量、解決幾億人溫飽問題的經(jīng)營矛盾是主要的，因此，集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的核心內(nèi)容是如何將土地分塊承包給農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營，具體包括承包的面積，承包的年限，承包的方式等，其對于土地所有制的界定則既沒有回到私有，也沒有統(tǒng)一為國有，而是折中為集體所有，由集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有者的權(quán)利。然而，緩解矛盾終究只是暫時(shí)之舉，從長遠(yuǎn)來看，存在如下幾方面問題：

承包制將會激化農(nóng)業(yè)人口增長與耕地減少之間的矛盾。承包制將土地按農(nóng)村勞動(dòng)力的比例根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則分給農(nóng)戶經(jīng)營。土地的面積是有限的，而耕地更是有減少的趨勢，但農(nóng)村勞動(dòng)力卻是不斷增加的，這就是說，長期實(shí)行承包制的結(jié)果，將是農(nóng)村勞動(dòng)力能夠耕種的土地越來越少。按照現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平，一個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力至少能夠耕種18畝土地，我國現(xiàn)有耕地面積約18.27億畝，僅需1億多農(nóng)村勞動(dòng)力便可實(shí)現(xiàn)耕種，而我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口多達(dá)8億，即使除去4億的老幼病弱，也還有3億勞動(dòng)力已經(jīng)處于隱性失業(yè)狀態(tài)。未來20年到50年，人口學(xué)家預(yù)計(jì)我國的人口數(shù)將增長3億，這使得承包制的土地分配方式很難再維持下去。

小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式已不能適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。承包制將土地發(fā)包給一家一戶分塊經(jīng)營，這首先不利于大型機(jī)械化作業(yè)。而對于收入較低的小農(nóng)戶而言，大多停留在簡單再生產(chǎn)狀態(tài)，很少投資做擴(kuò)大性經(jīng)營。但當(dāng)今社會，僅就國內(nèi)而言，科技能力和設(shè)備制造能力完全能滿足農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展和擴(kuò)大性經(jīng)營的需求。也就是說，即使不考慮國際引進(jìn)因素，中國的生產(chǎn)力與承包制施行初期相比，已經(jīng)有了長足的進(jìn)步，完全有能力改變當(dāng)今的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，但承包制下的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式卻無法與之相適應(yīng)，從而阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。

土地權(quán)利的主體不清晰，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境。農(nóng)村土地名義上的所有者是集體，由集體經(jīng)濟(jì)組織代行所有者的權(quán)利，但這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織從概念到形式都是很模糊的，沒有任何一部法律法規(guī)為其界定內(nèi)涵和外延。理論上講，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)是其組織成員之間在財(cái)產(chǎn)上存在共有關(guān)系的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，通常是股份制的一種形式。但現(xiàn)實(shí)中的集體經(jīng)濟(jì)組織通常是指村委會，而村委會與村民之間的關(guān)系多表現(xiàn)為行政上的隸屬管理關(guān)系，而不是財(cái)產(chǎn)共有關(guān)系，更不是市場經(jīng)濟(jì)意義上的股份制經(jīng)濟(jì)體。很多村委會為了開展多種經(jīng)營活動(dòng)，也會按《公司法》的程序，到工商局申領(lǐng)一張企業(yè)營業(yè)執(zhí)照。從表面上看，這是一套班子兩塊牌子，實(shí)質(zhì)卻不然。村民與村委會之間的關(guān)系可以通過《村民組織法》加以調(diào)整，但企業(yè)與村民之間的關(guān)系就疏遠(yuǎn)了。村委會把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中取得資金積累投入到村委會注冊的企業(yè)，但企業(yè)用這筆資金從事什么經(jīng)營，經(jīng)營是否能帶來利潤，利潤是否能再運(yùn)轉(zhuǎn)回來用于擴(kuò)大土地經(jīng)營就非常不確定了。可以說，集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)所謂的土地所有權(quán)人除了發(fā)包土地，使農(nóng)村勞動(dòng)力的生存得以有所依賴外，對農(nóng)村土地經(jīng)營再無其他的貢獻(xiàn)。土地是重要的生產(chǎn)資料，應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則去經(jīng)營管理才能得以合理配置，發(fā)揮最大的價(jià)值，但依承包制的模式，土地只能是農(nóng)民的生存依賴，無法進(jìn)入市場進(jìn)行經(jīng)營和流轉(zhuǎn)。

長期以來，我們把農(nóng)村土地承包制當(dāng)作勞動(dòng)力的“蓄水池”，但這個(gè)“蓄水池”的堤壩是由土地面積筑成的，是有限的，而農(nóng)村人口的增長和生產(chǎn)力的發(fā)展速度卻是個(gè)不斷增加的變量，如果不在制度上加以改革，后果將不堪設(shè)想。

農(nóng)村土地制度改革的目的和意義

人類必然依附于土地，但依附的程度和形式則與人類社會的發(fā)展步伐密切相關(guān)。人類社會之初，或逐水草而居，或以漁獵為生；奴隸社會開始有組織有目的地利用土地，但依附程度依然比較低；封建社會時(shí)期，人對于土地的主動(dòng)依附性表現(xiàn)得最為直接和強(qiáng)烈，統(tǒng)治者更是利用這種依附關(guān)系，通過調(diào)整土地分配和稅收制度來鞏固自己的權(quán)力和疆土。工業(yè)時(shí)代的到來改變了人地的依附模式，“羊吃人”的圈地運(yùn)動(dòng)是資本主義對封建小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的最大沖擊，失去土地的農(nóng)民淪為無產(chǎn)者，成為城市里的雇傭工人，社會矛盾從原來以土地分配為核心的地主階級與農(nóng)民階級矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Y本占有為核心的資產(chǎn)階級和工人階級之間的矛盾。社會在這一轉(zhuǎn)變中飛速進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)、科技、交通、信息的發(fā)展均超出想象，但農(nóng)民為此付出了巨大的代價(jià)，成為資本主義生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變過程中的“卡夫丁峽谷”。中國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中走的是農(nóng)村、城市二元制的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，這一制度在某一階段可以保證發(fā)展中國家的穩(wěn)定和發(fā)展，但城鄉(xiāng)差異的增大和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快必然要求打破這一模式，因此，我們需要做出一個(gè)帶有全局意義的制度安排。這個(gè)安排至少要實(shí)現(xiàn)以下兩個(gè)目標(biāo)：一是有計(jì)劃有步驟地將國家資金及現(xiàn)代化工具、科技調(diào)配運(yùn)用到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中，對農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)資本和科技改造；二是妥善處理農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的土地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、社會保障及再就業(yè)問題。在這個(gè)全局性的制度安排中，農(nóng)村土地制度的改革是重要的一步，是打破現(xiàn)有小農(nóng)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

農(nóng)村土地制度改革的構(gòu)想

中國現(xiàn)階段，從產(chǎn)值比例上說是以工業(yè)為主，但從人口結(jié)構(gòu)上看，卻仍是農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，農(nóng)村的生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、生活方式、經(jīng)濟(jì)形態(tài)和思想觀念等對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著很大的影響力。因此，農(nóng)村土地制度改革既要有突破性又要有承接性，應(yīng)以盡量保護(hù)農(nóng)民既得利益為基礎(chǔ)，明確土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善現(xiàn)有的農(nóng)村組織機(jī)構(gòu)，調(diào)整其管理功能，兼顧農(nóng)村地域性經(jīng)濟(jì)差別，配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)國有化，使用權(quán)固定化，用途管制化，經(jīng)營流轉(zhuǎn)化。土地是大自然的賦予，在成熟的社會體制下，任何人都沒有權(quán)力無償?shù)厝〉媚硥K土地的所有權(quán)。一塊土地價(jià)值的增加，來自幾輩人的耕耘，來自社會勞動(dòng)生產(chǎn)力的提高，來自人口的增加，來自土地所處地理位置的經(jīng)濟(jì)意義，其所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于國家。我國現(xiàn)今的農(nóng)村土地集體所有制是一種虛化的土地所有制，集體成員也好，集體經(jīng)濟(jì)組織也好，都沒有法律上的界定，而對土地的實(shí)際管理一向都是國家土地管理部門的行政職能。因此，只要界定好所有者和使用者之間的權(quán)利內(nèi)容，實(shí)行農(nóng)村土地國有化與現(xiàn)有的土地集體所有制沒有大的矛盾和沖突。如今，城市土地的國有化制度已經(jīng)能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其在所有權(quán)與使用權(quán)的內(nèi)容界定上和使用權(quán)的市場流轉(zhuǎn)上積累的經(jīng)驗(yàn)是可以借鑒到農(nóng)村土地制度當(dāng)中的。實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的土地制度的有計(jì)劃銜接將有助于打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，有助于國家統(tǒng)一調(diào)配資本、先進(jìn)的生產(chǎn)工具和科技來扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有助于將市場經(jīng)濟(jì)深入到農(nóng)村的土地經(jīng)營領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)土地從生存依賴到生產(chǎn)資料的轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村土地實(shí)行國有化后，應(yīng)當(dāng)將使用權(quán)與之分離，借鑒土地承包制的分配方法，在集體經(jīng)濟(jì)組織和集體成員之間建立一級土地使用權(quán)和二級土地使用權(quán)制度，明晰權(quán)利內(nèi)容，在保證農(nóng)民的既得利益不損失的前提下，借鑒城市土地的有償使用辦法，引入市場機(jī)制，建立農(nóng)村土地使用權(quán)的經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度。此外，在流轉(zhuǎn)過程中，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化土地的用途管制制度，以實(shí)現(xiàn)對耕地和其他農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)。

細(xì)化農(nóng)村工作，依職能重新分配集體經(jīng)濟(jì)組織的角色。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代初的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。其目的是在農(nóng)村推行社會主義公有制改造。1958年中共中央將高級農(nóng)業(yè)合作社合并轉(zhuǎn)為人民公社，實(shí)行與同鄉(xiāng)基層政權(quán)相結(jié)合的“政社合一”體制，人民公社成為農(nóng)村社會的基層單位。十一屆三中全會之后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立，人民公社時(shí)代的以集體統(tǒng)一經(jīng)營為特征的各級經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡。1982年憲法規(guī)定：將人民公社原來政經(jīng)合一的體制改為政社分設(shè)體制，設(shè)立鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織。在生產(chǎn)大隊(duì)的地域基礎(chǔ)上，設(shè)立自然村，在村設(shè)立村民自治組織—村民委員會。從法律上說，這個(gè)組織既不是企業(yè)，也不是社團(tuán)，更不是行政機(jī)構(gòu)，但它卻同時(shí)承擔(dān)著這三個(gè)主體的職能，這與市場經(jīng)濟(jì)是完全不相稱的。有些村委會為了經(jīng)營方便就以原班人馬再加套一塊公司的牌子，其結(jié)果是管理上的更加混亂。

農(nóng)村集體范圍內(nèi)的具體工作大致分為三個(gè)類型：一是對村集體成員日常生活方面的管理和服務(wù)；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；三是其他經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這三個(gè)類型的工作很難由一個(gè)實(shí)體來完成，因此，一個(gè)村委會是無法承擔(dān)集體全方位發(fā)展任務(wù)的。村集體成員日常生活方面的管理和服務(wù)類似于社區(qū)工作或街道辦事處工作，作為村民自治組織的村民委員會正適合擔(dān)任這一角色。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作主要包括土地分配、土地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營三個(gè)內(nèi)容。實(shí)行農(nóng)村土地國有化后，土地分配應(yīng)當(dāng)由土地管理部門按照農(nóng)村土地分配政策，借助于村委會的配合來完成，具體步驟有：劃定村集體使用土地的范圍，做好土地利用規(guī)劃，核定分配比例和分配對象，與分配對象簽訂用地協(xié)議，頒發(fā)土地權(quán)屬證書，監(jiān)督用地。在這一過程中，集體勞動(dòng)力可以分得類似于承包地的“人頭地”用于農(nóng)業(yè)耕作，集體企業(yè)可以通過有償或劃撥的方式取得適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)用地，國家還可以在村集體內(nèi)投資成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，用于開發(fā)村集體范圍內(nèi)的未利用地、可整理可復(fù)墾用地、集體公共預(yù)留地，還可以接收農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)來的土地。凡依上述分配程序取得土地的主體都應(yīng)持有政府頒發(fā)的土地權(quán)利證書，土地使用權(quán)人可以通過協(xié)商，以有償轉(zhuǎn)讓、出租、入股、合作、換取社保、托管等方式將土地流轉(zhuǎn)給國家投資的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村集體企業(yè)。

建立社會配套機(jī)制，接納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制后，農(nóng)村必然分離出大量剩余勞動(dòng)力，而離開土地的農(nóng)民必然會有恐慌畏懼心理，對此，社會應(yīng)有所準(zhǔn)備，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非的平穩(wěn)過渡，否則就會影響社會安定。走入城市的農(nóng)民并不一定就成為市民，即使成為市民也并不一定就脫離貧困和失業(yè)，但工業(yè)化的社會體系會借助現(xiàn)代化的福利經(jīng)濟(jì)和社會保障制度去化解這一矛盾，幫助離開土地的農(nóng)民成為市民。

集體土地制度改革是打破二元經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要舉措，是進(jìn)入工業(yè)化社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，改革的目的不是要農(nóng)民更加牢固地保住土地、更放心地依賴土地，而是為農(nóng)民離開土地、脫離小農(nóng)生產(chǎn)方式建立保障、創(chuàng)造條件。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士后）