政府預(yù)算下的公務(wù)卡制度研究

一、問題的提出

中央預(yù)算單位最初開始推廣使用公務(wù)卡是在2007年7月。當(dāng)時(shí)計(jì)劃到2008年所有的中央預(yù)算單位都將實(shí)現(xiàn)公務(wù)卡管理，到2010年在全國范圍內(nèi)建立起比較完善的公務(wù)卡制度。但至今，公務(wù)卡還未覆蓋到所有中央預(yù)算單位，更沒有全國普及，以致財(cái)政部不得不再次發(fā)文強(qiáng)制使用。2011年12月8日，財(cái)政部下發(fā)通知，決定在中央預(yù)算單位全面實(shí)施公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄。從明年1月1日起，中央各部門及所屬行政事業(yè)單位工作人員在支付公務(wù)接待費(fèi)、公車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)等16項(xiàng)費(fèi)用時(shí)，必須使用公務(wù)卡。當(dāng)前，公務(wù)卡制度再一次被提上議程，相關(guān)政府部門更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，杜絕再次的形式主義。

二、公務(wù)卡制度概述

2007年7月，財(cái)政部和中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》，標(biāo)志著我國公務(wù)卡制度改革正式啟動。公務(wù)卡制度，是指預(yù)算單位預(yù)算作人員持有的，主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡，公務(wù)卡制度的直接作用是將傳統(tǒng)現(xiàn)金支付結(jié)算改為用公務(wù)卡支付結(jié)算。公務(wù)卡結(jié)算的適用范圍包括：預(yù)算單位原使用現(xiàn)金結(jié)算方式的零星商品服務(wù)支出和原使用轉(zhuǎn)賬結(jié)算方式、單筆金額在人民幣 5 萬元（不含 5 萬元）以下的小額商品服務(wù)支出以及預(yù)算單位其他符合現(xiàn)金支付規(guī)定的公務(wù)性支出費(fèi)用。

三、中國公務(wù)卡制度的實(shí)證描述

（一）先進(jìn)性

公務(wù)卡作為新型的金融結(jié)算工具，其在提高公務(wù)支出透明度、加強(qiáng)公務(wù)消費(fèi)監(jiān)督和預(yù)算單位現(xiàn)金管理等方面，具有強(qiáng)大的“電子留痕”技術(shù)優(yōu)勢。首先，我國的公務(wù)卡制度有高層政策的支持。十七大報(bào)告指出，“要深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督”，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，“提高政府工作透明度”。其次，國庫集中收付體系的完善及銀行等金融機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持。國庫集中收付體系作為公務(wù)卡制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，現(xiàn)已涵蓋了中央所有部門和各省、自治區(qū)、直轄市。最后，現(xiàn)行公務(wù)卡使用將推向各機(jī)關(guān)事業(yè)單位及非盈利機(jī)構(gòu)。

（二）缺失性

1.受多種原因影響，公務(wù)卡使用率偏低

一些預(yù)算單位對公務(wù)卡認(rèn)識不到位，重視程度不夠，對公務(wù)卡結(jié)算方式積極性不高，導(dǎo)致公務(wù)卡出現(xiàn)了大量“睡眠卡”和高注銷率，造成資源浪費(fèi)。長期以來現(xiàn)金交易方式一直是消費(fèi)方式的主導(dǎo)，傳統(tǒng)的貨幣消費(fèi)觀念和支付方式根深蒂固，人們對銀行卡的認(rèn)識還需要一個(gè)過程。

2.公務(wù)卡受理環(huán)境還有待改善

目前我國信用卡刷卡網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)還不夠完善，公務(wù)卡制度應(yīng)用平臺存在問題，國內(nèi)一些中小型城市和小商戶的刷卡網(wǎng)點(diǎn)較少，國外刷卡也不太方便。持卡人出差到一些偏遠(yuǎn)地區(qū)從事公務(wù)活動時(shí)，由于不具備刷卡條件，只能個(gè)人墊支現(xiàn)金或事先準(zhǔn)備現(xiàn)金。此外，信用卡網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)雖然主要由中國銀聯(lián)建立，但也有部分商業(yè)銀行建立了獨(dú)立網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這些銀行信用卡在本行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)的交易數(shù)據(jù)不經(jīng)過銀聯(lián)交易系統(tǒng)，增加了財(cái)政部門對公務(wù)卡消費(fèi)數(shù)據(jù)采集的難度。

3.公務(wù)卡的法律地位尚不明確

目前，公務(wù)卡的使用主要是依靠財(cái)政部2007年印發(fā)的《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》運(yùn)行，而沒有比較規(guī)范的文件確保公務(wù)卡的法律地位。盡管公務(wù)卡和單位卡在具體應(yīng)用中有相互重合的地方，但是管理辦法中對單位卡不得透支、單位卡與個(gè)人卡之間資金劃轉(zhuǎn)等都有嚴(yán)格規(guī)定，而公務(wù)卡在應(yīng)用設(shè)計(jì)上有這些功能要求。法律地位的不明確，使公務(wù)卡在實(shí)際應(yīng)用中很可能觸犯相關(guān)管理規(guī)定。

四、國外公務(wù)卡制度對中國的借鑒

中國的公務(wù)卡制度存在著以上種種不足，要求進(jìn)行相應(yīng)的制度安排，來解決納稅人與政府之間的委托代理關(guān)系中出現(xiàn)的信息不對稱等問題，提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率以及財(cái)政透明化，更好地實(shí)現(xiàn)委托人的意愿。美國和英國公務(wù)卡制度走過的歷程，為我國的公務(wù)卡制度提供了寶貴的借鑒和啟示。

（一）技術(shù)環(huán)境方面

英國的政府采購卡在其基本制度和運(yùn)行模式的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)提供了更有利的用卡環(huán)境。而針對我國目前各銀行間的公務(wù)卡功能相差不大，但手續(xù)費(fèi)年費(fèi)參差不齊等現(xiàn)象，如中國銀行長城公務(wù)卡主卡年費(fèi)100元，附屬卡年費(fèi)50元，滯納金每期最低還款額未還部分的5%，最低收費(fèi)為10元。超限費(fèi)為超過信用額度部分的5%，最低收費(fèi)為10元等。因此，就需要政府與銀行間達(dá)成協(xié)議，真正做到行政成本最低化，營造良好的用卡環(huán)境。

（二）使用覆蓋方面

美國的政府采購卡使用部門涉及退伍軍人事務(wù)部，國防部海、陸、空各部門，美國內(nèi)政部，交通部，衛(wèi)生與公眾服務(wù)部，司法部，農(nóng)業(yè)部，商業(yè)部，財(cái)政部，郵政部以及其他一些部門。相比之下，我國的公務(wù)卡還沒有覆蓋中央所有的預(yù)算單位。在新一輪的提案下，擴(kuò)大覆蓋面成為政府義不容辭的責(zé)任。另外，在宣傳教育方面，還應(yīng)該學(xué)習(xí)英國政府，為公務(wù)卡開設(shè)官方網(wǎng)站，用來對公務(wù)卡制度的相關(guān)知識進(jìn)行普及，并定期發(fā)布公務(wù)卡年度報(bào)告，使公眾對公務(wù)卡的使用能有更全面的了解。

（三）法律地位及定位方面

1.法律地位

隨著公務(wù)卡刷卡消費(fèi)要求的提出，應(yīng)加快出臺相應(yīng)的法律文件，保障公務(wù)卡的法律地位，確保規(guī)范用卡。

2.功能定位

美國公務(wù)卡二十年的歷程告訴我們，需要對公務(wù)卡制度有一個(gè)清醒的認(rèn)識，公務(wù)卡制度并不能完全防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，更不是根治腐敗行為的“靈丹妙藥”。因此，我們應(yīng)把公務(wù)卡制度看作一種能降低行政成本、提高行政效率的新型結(jié)算工具，是我國財(cái)政預(yù)算制度改革的一個(gè)環(huán)節(jié)。我國的公務(wù)卡應(yīng)用還處于起步階段，結(jié)合我國國情，建立一套適合在我國應(yīng)用的公務(wù)卡結(jié)算信息體系，需要各部門、全方位的合力。

（四）制度方面

在公務(wù)卡的使用方面，外國公務(wù)卡是絕不允許支付個(gè)人業(yè)務(wù)的，因?yàn)檫@將可能使政府為個(gè)人消費(fèi)買單。而目前我國的公務(wù)卡可公私兩用，只是規(guī)定個(gè)人消費(fèi)不可報(bào)銷，雖然公務(wù)報(bào)銷需三方核實(shí)，但公務(wù)人員很可能將個(gè)人消費(fèi)以公務(wù)消費(fèi)名義進(jìn)行報(bào)銷，這就為腐敗提供了機(jī)會。今后，在我國財(cái)政預(yù)算改革下，應(yīng)該考慮取消公務(wù)卡的個(gè)人消費(fèi)功能，將個(gè)人消費(fèi)與公務(wù)消費(fèi)完全隔離，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明。

參考文獻(xiàn)

[1]楊敏.公務(wù)卡制度執(zhí)行中存在問題及對策探討[J].會計(jì)之友，2010(11).

[2]張金枝.國庫集中支付下的公務(wù)卡應(yīng)用定位與完善措施[J].華南金融電腦，2009(07).

作者簡介：魏景容（1987-），女，廣東吳川人，就讀于廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：公共政策。

（責(zé)任編輯：劉晶晶）