政府會計治理在債務管理中的作用研究

應益華

【摘要】 希臘政府通過財務舞弊實現其加入歐元區(qū)的目的，但是最終卻引發(fā)了主權債務危機。文章在分析希臘債務危機背景的基礎上，闡述債務危機對政府會計治理提出的挑戰(zhàn)，對政府會計在債務管理中的作用進行了研究，提出要實現政府“善治”，有效控制政府債務的風險，就必須對現行的政府會計進行改革。

【關鍵詞】 債務危機； 政府會計治理； 透明度； 權責發(fā)生制

希臘通過政府財務報告舞弊，隱瞞財政赤字和公共債務，最終順利加入歐元區(qū)。但是其實際的財政赤字和公共債務遠遠超出對外公布的數據，2009年12月8日全球三大評級機構之一的惠譽宣布，將希臘主權信用評級由“A－”降為“BBB+”，前景展望為負面，此后希臘主權債務危機爆發(fā)，進一步打擊了投資者的信心，提高了其再融資的成本。為避免違約風險，希臘等國從其他歐洲國家以及國際貨幣基金組織借款，以支付到期債務。希臘新任財政部長要求統(tǒng)計其債務數據，并對財政進行整頓和治理，盡管主權債務危機源于多種因素，但是政府財務報告的舞弊無疑是個導火索。會計作為公共領域管理的重要組成部分，向社會公眾提供高質量的財務信息及非財務信息。對政府債務進行有效管理，就必須對現有的政府會計進行改革。

一、希臘主權債務危機發(fā)生的背景

根據歐洲共同體部分國家在1992年簽署的《馬斯特里赫特條約》規(guī)定，歐洲經濟貨幣聯盟成員國必須符合兩項關鍵標準即“預算赤字不超過國內生產總值的3%，負債率低于國內生產總值的60%”，2001年希臘為了滿足加入歐元區(qū)的硬約束條件，借助美國投資銀行高盛公司創(chuàng)造復雜的“貨幣掉期交易”，從而使希臘達到成功加入歐盟的條件。通過這種會計創(chuàng)新，高盛公司一方面在幫助希臘通過虛假的財務報告達到入歐的條件，另一方面又通過做空機制，獲取巨額經濟利益。具體操作是高盛公司為希臘量身定做出一套“貨幣掉期交易”方式，為其掩蓋了一筆高達10億歐元的公共債務，以符合歐元區(qū)成員國的標準。這種被稱作是高盛“金融創(chuàng)新”的貨幣掉期交易的流程是，高盛讓希臘的政府債務先用美元等其他貨幣發(fā)行，再在未來某一特定時候交換回歐元債務，債務到期后，高盛再將其換回美元。這里邊必然就牽涉到兩種貨幣之間的匯率，如果按照市場匯率來比兌的話，這里面就無法做手腳。因此，高盛給希臘設定一個優(yōu)惠的匯率，使希臘獲得更多歐元。通過金融衍生交易，希臘政府實際上的債務轉換成了一筆筆的衍生金融工具，從而將其移出了希臘政府的資產負債表，其真實的債務水平也就此被掩蓋了起來，希臘的公共負債率得以維持在《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的占GDP3%以下的水平，高盛的這套辦法讓希臘國家預算赤字從賬面上看僅為GDP的1.5%。隨后，希臘“完全符合”《馬斯特里赫特條約》的規(guī)定，順利加入歐元區(qū)。

二、主權債務危機對政府會計治理提出的挑戰(zhàn)

希臘主權債務危機中暴露出的問題使人們意識到債務管理與政府會計之間存在一種密切的關系，政府會計制度是政府治理制度的組成部分，政府治理需要通過借助政府會計提供的信息，政府治理的改進反過來促進政府會計的發(fā)展，在公共財政領域推動政府治理，將有助于解決政府部門的效率問題。近年來，政府更多的將企業(yè)領域的一些良好做法引入到政府治理中，對改進政府治理有十分重要的作用。西方國家理論界所說的“政府治理”，是指由政府治理理念、治理結構和運作方式與過程所構成的三位一體的有機框架或網絡，其主要是通過建立相關的保障措施，以實現管理—控制—監(jiān)督—問責等四要素在內的政策鏈條之間的和諧關系，確保政府實現其政策目標的效率和效果，保護利益相關者的利益。這些保障措施需要通過政府披露的相關信息得以保證，政府預算及會計信息在這些信息披露中又占有十分重要的地位。從債務管理的目標而言，并不在于完全消除債務，而在于通過風險消除、風險轉移、風險化解等手段，有效控制政府債務的規(guī)模和結構，使資產和負債結構趨于合理，實現經濟平穩(wěn)、健康、可持續(xù)發(fā)展。而要實現對政府債務風險的有效控制，則必須充分發(fā)揮政府會計在宏觀經濟中的治理功能，有效克服逆向選擇和道德風險問題，提高政府在債務管理中的效率。但是目前的政府會計準則因自身的缺陷，要充分發(fā)揮其治理職能，仍面臨較多挑戰(zhàn)。

（一）政府預算的軟約束加劇

政府預算硬化的第一個前提是政府能夠從正式的預算安排中獲取足夠的資源以滿足其目標，另一個前提是對政府官員的問責制必須有效。目前政府的預算軟約束主要表現在兩個方面：一是政府有大量的非正式收入，二是政府大量的借款。由于在政府預算中委托代理鏈條較長，一旦缺少有效的受托責任體系的校正性的反饋機制和有效的監(jiān)督機制，將會使政府預算的軟約束性更為突出。預算的軟約束將進一步產生制度性腐敗和政府提供公共物品的低效問題，克服制度性腐敗和提供公共物品的低效問題需要從制度本身的缺陷尋求解決方法。

（二）債務缺少有效監(jiān)管，導致財政機會主義行為泛濫

財政管理不善作為全球性的治理問題，其核心源于政治上的短視和政府管理公共財政制度的不完善。公共選擇學派奠基人布坎南認為公共選擇中的個人行為就像他們在市場一樣，具有“經濟人”的理性原則，一樣存在機會主義行為，這種“經濟人”的特征將可能導致謀求政治集團和自身利益的最大化，政府在短期內面臨財政赤字和政治壓力時，往往有過度積累或有財政風險的偏好，一旦財務管理出現問題，往往通過財政政策的調整、增加稅收和削減支出來實現其自身平衡，從而使公共選擇的結果偏離公共目標。很多政府官員在唯GDP的政績觀以及政府決策風險責任機制不到位的情況下，為追求自身利益，確保自己的政績，大搞“政績工程”和“形象工程”，不顧財政的承受能力，大量舉債，在追求收益內在化、成本外化的機會主義行為下，將顯性債務隱性化，導致政府債務規(guī)模不斷擴張，不對稱地加大了政府的債務風險。

（三）現金制在政府債務管理中的缺陷

現金制由于其未能有效建立資源消耗與業(yè)績之間的有機聯系，因此不適用于對政府的資源管理控制。在高度復雜的情況下政府會計領域采取現金制更容易導致問題，很多項目不能在報表中得以反映。在政府債務管理過程中，了解其財務狀況是控制財務風險的重要手段，也是實現政府“善治”的重要環(huán)節(jié)。將資產和負債有機結合對債務風險分析有十分重要的作用，而在現金制政府的不良資產和負債能夠得以隱藏，不能真實反映政府的債務狀況，在復雜的金融工具面前現金制更無能為力，這也為“創(chuàng)造性會計”提供了土壤。

（四）債務風險管理意識有待加強

風險管理是政府債務管理的一種重要工具。從概念來看，債務管理者在管理政府資產負債表風險中的角色設計有一個簡單的方法，即關注資產負債表主要資產項目和負債項目的現金流。例如在20世紀90年代中期，新西蘭債務管理辦公室通過把負債現金流的風險特性和資金現金流的特性進行匹配，檢驗了減少資產負債表風險的概率。風險管理框架取決于資產負債表中資產和負債項目信息的質量，缺乏高質量的財務報告信息，導致政府將面臨更多的不確定風險。不合格的會計準則、財務管理和審計導致了希臘政府財務報告的舞弊，引發(fā)了市場的反應并最終蔓延到歐洲其他國家，進一步增加了政府的融資成本。在政府治理的過程中，應對各種不確定性風險是其關鍵環(huán)節(jié)，在政府債務管理過程中，一旦發(fā)生財務風險，最終會傳導到政治風險，并最終影響政黨生存的合理性。投資者需要通過多維信息對政治風險進行評估，以保護自身的利益，而政府也把政治風險最小化作為自己的目標，以吸引更多的投資者。政府會計治理的不完善將直接影響其他社會治理變量，如經濟績效、發(fā)展與機會、生活水平和生活質量、公共服務、受托責任、政府的信心等等，一旦政府債務發(fā)生危機，將直接傳導其他領域，并最終導致政府治理體系的運轉功能進一步受到影響。

（五）未充分考慮利益相關者利益

政府治理是指在市場經濟條件下政府對公共事務的治理。西方國家理論界所說的“政府治理”，是指由政府治理理念、治理結構和運作方式與過程所構成的三位一體的有機框架或網絡，其主要是通過建立相關的保障措施，以實現管理—控制—監(jiān)督—問責等四要素在內的政策鏈條之間的關系，確保政府實現其政策目標的效率和效果，以確保利益相關者的利益。政府治理的本質是激勵和監(jiān)督，這都需要通過政府披露的相關信息得以保證，政府預算及會計信息在這些信息披露中又占有十分重要的地位。披露何種信息主要取決于治理主體的信息需求，治理主體有不同的利益有時甚至會出現利益沖突，但是目前的政府債務管理過程中缺少債權人等利益相關者的參與。

三、政府會計治理在債務管理中的重要作用分析

姚文韻、崔學剛（2011）認為會計治理包涵了兩個方面的含義：一是會計治理功能反映了特定制度環(huán)境與市場環(huán)境綜合作用下，市場運行體系對會計信息的基本要求，并把這種要求不斷地反映到會計信息質量標準、會計系統(tǒng)的原則與方法上來，即會計的治理要求體現功能；二是特定的制度環(huán)境與市場環(huán)境下產生的會計信息，通過既定的制度與市場機制克服逆向選擇與道德風險問題、提高公司治理效率、促進經濟增長的作用，即會計的治理改善功能。盡管上述表述主要是針對商業(yè)領域，但同樣可擴展到政府領域，就債務管理而言，政府會計治理功能的重要作用包括：

（一）政府會計是聯系宏觀經濟、預算和管理的橋梁

政府治理的質量取決于其治理的動機和模式。作為執(zhí)政黨而言，一旦稅收等財政收入滿足不了現行需求，政黨沒有動機在其執(zhí)政的時間內削減支出，因此往往通過負債的方式融通資金。政府在其治理過程中，沒有健全的財務信息作為保障，將很難保護投資者的利益和資本市場的穩(wěn)定性。IFAC在其向G20國會議提交的建議中提出了要進一步在財政管理中加強透明度和問責制以保護社會公眾和投資者的利益。在整個財政管理體系中，政府會計又作為一種紐帶，其提供的價值信息是聯系宏觀經濟、預算和管理的橋梁，也是政府債務管理的重要機制。

（二）政府會計治理是實現“善治”的重要手段，有助于減少機會主義行為

政府部門編制財務報告的目標是向利益相關者報告其受托責任的履行情況及提供決策有用的信息。政府干預動機主要包括提供公共產品和實現社會的再分配，對于社會基本結構及其制度安排而言，在社會財富分配問題上，一個善的社會基本結構及其制度追求的是恰當的公平，并通過公平獲得效率。當一個社會的效率出現問題時，必定是這個社會財富分配的公平正義出現了問題。公共選擇理論認為政府官員在債務管理過程中存在機會主義行為，從而影響政府的資源配置。在不確定的利益背景下，政府會計作為政府財政的“中樞神經系統(tǒng)”在財富分配的公平和正義方面起到十分重要的作用，是實現政府“善治”的重要手段，通過政府會計治理，減少政府官員和社會公眾之間的利益分歧，有助于減少政府官員的機會主義行為。

（三）有效的政府會計治理能夠減少信息不對稱，預防道德風險

根據委托代理理論，在民主國家里，政府是通過人民民主選舉產生的，政府事實上是接受人民的委托治理國家，政府的受托責任是一種廣泛的受托責任，在政府職能的實現過程中，作為代理人的政府與委托人目標的部分不一致性及信息不對稱性導致了代理人的道德風險和逆向選擇。而科層制的政府治理結構更進一步加劇了因信息不對稱所引發(fā)的道德風險問題，這將直接影響到其治理的效率和效果。通過有效的政府會計治理能進一步緩解信息不對稱問題，預防道德風險。

四、加強政府會計治理在債務管理中作用的建議

會計準則和會計制度體現為一種政府治理的工具和手段，有利于利益相關各方對經濟事項達成共識，從而簽訂協(xié)議。政府債務風險管理的目標，不在于完全消除債務，而在于通過風險消除、風險轉移、風險化解等手段，有效控制政府債務的規(guī)模和結構，使資產和負債結構趨于合理，以實現經濟的平穩(wěn)、健康、可持續(xù)發(fā)展。要實現對政府債務風險的有效控制，則必須充分發(fā)揮政府會計在宏觀經濟中的治理功能，有效克服逆向選擇和道德風險問題，提高地方政府債務管理的效率。希臘政府的財務舞弊行為無疑為我們敲響了警鐘，政府必須面對現行政府會計在政府債務管理中存在的不足，考慮改進政府財政管理的必要性，從而為進一步加強政府債務的監(jiān)管提供保障。世界經濟與合作組織（OECD）認為良好的政府治理應包括以下幾個屬性：透明度、明確受托責任、回應性、面向未來、法規(guī)和誠信，這些基本屬性有助于提升社會公眾對政府的信心。構建健全和透明的政府體系是實現政府“善治”的基礎，圍繞上述屬性，應進一步加強政府會計在政府債務管理中的作用研究。

（一）強化政府會計責任，加強對預算的硬約束

公共部門會計責任是實現政治職能的一個必要的組成部分。格林（1985）認為，公共部門會計責任是指那些負責起草和執(zhí)行政策的人，應當將其行為向全體選民進行解釋，全體選民是包括委托人、雇員和納稅人在內的一個綜合體。改革公共領域財務管理，建立高質量的會計準則，對于強化政府預算的受托責任，評價政府經濟活動的經濟性、效率性和效果，加強對預算的硬約束能夠提供必要的技術保障，能夠最大限度的保護社會公眾的利益。

（二）引入權責發(fā)生制記賬基礎，整合資產負債表和風險管理

權責發(fā)生制是提高政府受托責任的重要基礎，有利于改進資產、負債和現金管理，進一步有助于增進受托責任，增強其透明度。對政府財務狀況進行審查，特別是換屆選舉之前將有關信息公諸于眾，按時編制資產負債表，使社會公眾能夠了解政府總的資產、負債與凈值以及內部結構及其變化情況。政府的債務戰(zhàn)略反映了政府對成本和風險的偏好，但是這將直接影響到政府的資產和負債結構，政府應通過對資產和負債的金融特性匹配性分析，以實現成本和風險的平衡。此外應參照企業(yè)會計準則對債務的劃分方式，將政府債務劃分為一般負債、預計負債和或有負債，對于一般性負債和滿足條件的預計負債，在政府層面的資產負債表中列報，對于或有負債則必須在政府的財務報告附注中予以披露，目前對于上述各類負債宜采取定義加列舉的方式予以統(tǒng)一，以準確掌握政府的債務狀況，更好地對其風險進行分析和管理。

（三）加強財政的透明度，及時公布債務信息

政府“善治”是實現宏觀經濟穩(wěn)定和高質量經濟增長的核心，財政透明度是“善治”的一個關鍵方面。投資者需要宏觀經濟信息分析，需要詳盡的數據作為分析的基礎。投資于政府債券的投資者有權要求像投資于公司債券一樣需要高質量的會計信息，如果沒有透明度，將很難維持政府治理的長期穩(wěn)定性。及時和可靠的高質量的政府財務狀況和經營業(yè)績的信息是外部利益相關者進行經濟決策的重要依據，也是政府控制其債務風險的關鍵。希臘主權債務危機緣起于隱瞞財政赤字和財務狀況，并最終引發(fā)市場反應，因此加強政府的財政透明度顯得尤為重要。一旦投資者對政府喪失信心，那么其可能停止購買政府債券或者要求更高的回報率，而政府一旦失去再融資能力或再融資成本高昂，將使其很難支付到期的其他債務。提高政府的透明度將有助于恢復市場的信心，降低其融資成本。希臘發(fā)生的主權債務危機進一步凸顯了提高財務信息質量的迫切要求，政府需要對其資產和債務狀況進行分別管理，特別是強化對衍生金融資產和負債的管理，及時披露政府履行到期債務的能力，以解脫其受托責任和利用相關信息進行決策，減少不確定性和未來的風險。

（四）構建政府財務報告的獨立審計制度和審計結果問責制

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，降低行政成本，提高政府工作透明度與公信力”，而建立政府財務報告的審計制度是提高政府公信力的重要舉措。確保高質量的政府財務報告是預防風險的重要環(huán)節(jié)，有助于進一步暴露風險，而進行獨立審計將對政府財務報告形成合理保障，獨立審計師應對政府主體的負債情況、績效、債務風險等進行審計，并將相關審計報告作為政府債務報告的一部分。在此基礎上，應進一步健全審計結果問責制，對政府債務管理過程中存在的違法、濫用權力、貪污腐敗行為進行處罰。

（五）測量和報告長期財政可持續(xù)性，建立政府債務風險預警機制

會計治理的一項重要功能是維持代際公平，其實質是財務報告應有助于會計信息使用者評估當年的收入是否足以支付當年所提供的服務，未來的納稅人是否需要負擔政府以前提供的服務。現有的政府會計制度安排不利于政府官員從長期來考慮財政問題，在一定意義上損害社會公眾的利益并影響代際公平，因此測度和報告財政可持續(xù)發(fā)展問題是未來的戰(zhàn)略重點。財政的脆弱性是測度長期財政可持續(xù)發(fā)展的重要指標，要確保財政的可持續(xù)發(fā)展，必須建立政府債務風險的預警和控制機制。

（六）實現政府會計準則的國際趨同

隨著資本市場的全球化，政府要通過全球的資本市場融通資金，參與分享全球性的資源配置權，就必須遵守國際社會的游戲規(guī)則。在政府債務管理過程中，橫向與縱向可比的信息將有助于政府的債權人了解其所投資主體的償債能力等信息，以便作出合理的決策，因此在政府領域引入國際公共部門會計準則，逐步實現與國際的趨同，有助于降低政府債務融資過程中的交易成本。

（七）建立政府合并財務報表

政府部門機構的復雜性妨礙了對政府進行整體評價，要實現對政府的整體評價，必須借助于合并報表，否則其提供的信息就是不全面的、不完整的。我國政府層級較多，因此應該逐步引入政府財務報表合并技術，為利益相關者提供管理性、財務性和分析性的信息，為政府主體宏觀控制其債務風險提供進一步的依據。

總之，可靠相關的財務信息不能解決主權債務危機問題，但是可靠相關的信息能進一步提高透明度，有助于政府的內部利益相關者和外部利益相關者識別并控制政府債務的相關風險，作出最優(yōu)決策。因此應進一步發(fā)揮政府會計在政府債務管理中的作用，并對政府會計進行必要的改革?！?/p>

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