經(jīng)濟轉型背景下的稅制改革取向探析

甘 泉

【摘要】 經(jīng)濟發(fā)展決定稅收增長，稅收政策又影響經(jīng)濟發(fā)展?！笆濉笔俏覈?jīng)濟轉型升級的攻堅階段，稅收政策取向應該體現(xiàn)經(jīng)濟轉型發(fā)展要求。文章從稅收促進經(jīng)濟發(fā)展的有效性分析出發(fā)，具體闡述了經(jīng)濟轉型背景下的稅制改革取向。

【關鍵詞】 經(jīng)濟發(fā)展； 經(jīng)濟轉型； 稅制改革

一、經(jīng)濟轉型的必要性

近年來我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，“十一五”時期經(jīng)濟增長年均速度達11.2%；經(jīng)濟總量占世界經(jīng)濟的份額從1978年的1.8%提高到2009年的8.5%左右。2010年中國經(jīng)濟總量接近40萬億元，已經(jīng)躍居成為全球第二大經(jīng)濟體。雖然我國經(jīng)濟增長迅速，但是經(jīng)濟發(fā)展問題依然嚴峻，經(jīng)濟轉型升級成為“十二五”時期異常艱巨的任務。

“十一五”期間經(jīng)濟總量超額完成任務目標，但是服務業(yè)增加值、服務業(yè)就業(yè)比重、研究與實驗發(fā)展經(jīng)費支出占國內生產總值的比重等指標均未完成目標。推動經(jīng)濟發(fā)展的“三駕馬車”用力不均，經(jīng)濟增長主要依賴出口和投資，內外需結構、投資消費結構失衡狀況并未改觀。2010年統(tǒng)計公報顯示三次產業(yè)結構比重為10.2:46.8:43，第二產業(yè)比重較大，第三產業(yè)比重有所提高但依然低于發(fā)達國家，服務行業(yè)發(fā)展與世界發(fā)達國家相比存在較大差異。當前經(jīng)濟快速增長的背后是以犧牲生態(tài)平衡為代價的，環(huán)境污染、資源破壞性開發(fā)與經(jīng)濟社會和諧發(fā)展矛盾日益尖銳。由于受到GDP崇拜思想的左右，在環(huán)境保護、治理方面進展緩慢，因人為破壞誘發(fā)的自然災害發(fā)生頻率不斷增大。目前，我國單位GDP能耗有所下降，已經(jīng)由1990年的每萬元2.31噸標準煤下降到2009年的每萬元1.077噸標準煤，但這一指標卻是世界平均水平的3.68倍，是日本的6倍，甚至是印度的1.5倍。COD排放量和SO2排放量雖有下降，但是依然較高，經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境壓力很大。從社會發(fā)展方面看，收入分配結構的不合理也正在威脅著經(jīng)濟的健康發(fā)展。非均衡發(fā)展理念一定程度上使一些地區(qū)和個人先一步發(fā)展起來，但是這種非均衡發(fā)展也更加重了地區(qū)差異、行業(yè)差異，使社會貧富差距不斷拉大，社會矛盾日益凸顯，因此注重人與自然和諧發(fā)展、人與人公平發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展模式將是“十二五”時期必須解決的問題，也是經(jīng)濟轉型升級的關鍵所在。要想改變目前高投入、高能耗、低效率高增長的“庫茲列茨增長模式”，就必須改變內外需結構、產業(yè)結構、要素投入結構以及收入分配結構。

二、經(jīng)濟發(fā)展與稅收關系分析

經(jīng)濟決定稅收，稅收反作用于經(jīng)濟。經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定稅收規(guī)模，經(jīng)濟結構決定稅收的構成，經(jīng)濟發(fā)展方式?jīng)Q定稅收增長方式；稅制結構則影響經(jīng)濟發(fā)展方式，稅收規(guī)模及制度設計又影響經(jīng)濟結構及發(fā)展步伐。從這一點上說稅收對經(jīng)濟發(fā)展是具有能動作用的。

供給學派著名代表人物阿瑟·拉弗的“拉弗曲線”理論指出高稅負并不一定能取得較高收入，這是因為高稅負可能會影響經(jīng)濟發(fā)展，低稅負可以刺激生產、發(fā)展經(jīng)濟進而有利于稅收收入增長。英國經(jīng)濟學家、前世界銀行高級顧問基絲·馬斯頓的研究表明：低稅負國家人均GDP增長率要高于高稅負國家，此外低稅負國家的公共消費與私人消費的增長幅度、投資增長率、出口增長率以及社會就業(yè)與勞動生產率的增長速度均高于高稅負國家。而恩根和希納研究認為稅收確實影響經(jīng)濟增長，如果把邊際稅率降低5個百分點，平均稅率減少2個百分點，可使經(jīng)濟增長率增加0.2和0.3個百分點。卡拉斯利用OECD數(shù)據(jù)，檢驗了稅率對人均真實GDP增長率的影響，發(fā)現(xiàn)若永久性地提高宏觀稅負1%，最初使人均GDP下降0.6%~0.7%，在以后3—4年內繼續(xù)低于其趨勢值。以上研究成果都從不同層面說明了稅收對經(jīng)濟發(fā)展具有能動作用。

從宏觀上看稅收是財政政策手段之一，是政府調控經(jīng)濟的重要手段，本身良好的稅制具有“自動穩(wěn)定器”功能。如圖1，E是經(jīng)濟發(fā)展均衡點，當社會需求擴張經(jīng)濟過熱時，以累進稅制為特點的所得稅就會大幅增長并起到抑制經(jīng)濟過度擴張的作用，形成新的社會總需求AD2與社會總供給AS的新均衡即E2處。而當經(jīng)濟處于蕭條狀態(tài)下，所得稅會出現(xiàn)相對減稅效應，使得社會需求不至于下降太多即維持在AD1和新的經(jīng)濟均衡E1。另一方面，稅收也具有“相機抉擇”機制。征稅可以影響社會支出水平，如圖2適當減稅可以增加社會消費△C，進而促進國民收入的增長（由B'增長到A'）；相反，增稅可以減少社會消費△C進而減少國民收入（到C'）。總之，稅收對于經(jīng)濟發(fā)展是具有能動性的，良好的稅制結構是有利于經(jīng)濟健康均衡發(fā)展的。

從微觀角度看，征稅會在生產者和消費者之間插入“稅收楔子”（如圖3），因為稅收的存在使得市場價格發(fā)生扭曲，進一步會產生“收入效應”和“替代效應”。如圖4兩種產品X（1，2）、無差異曲線I（1，2）、預算約束線DD與DD'，E是無稅狀態(tài)下的均衡點。當對X2征稅后新的預算約束線DD'和新的無差異曲線I2形成新的均衡E2。征稅會使得消費者相對收入減少，形成圖中與原DD平行的新預算約束線（虛線），E均衡到E1的均衡就是稅收的“收入效應”作用。而E1到E2的均衡就是因為X2的征稅使得消費者轉增對X1的消費而形成的“替代效應”。稅收的收入和替代效應不僅體現(xiàn)在對消費者的影響上，也體現(xiàn)在對生產者、勞動者的影響上，同時也會對投資和消費行為產生作用。政府征稅可使生產者所面臨的課稅商品價格相對下降，生產者出于利益的考慮就會減少征稅商品生產而轉向低稅、免稅商品的生產，即稅收對生產者的“替代效應”。政府課稅也會使生產者可支配生產要素減少，從而降低產能，即稅收對生產者的“收入效應”。征稅會使勞動者在勞動和閑暇之間做出選擇，稅收會減少勞動者可支配收入，為維持收入水平和消費水平而加倍工作，即體現(xiàn)稅收的“收入效應”；另一方面，征稅會降低勞動相對于閑暇的價格，勞動者可能以閑暇代替勞動。稅收對私人儲蓄的效應主要通過稅收對個人可支配收入和稅后利息率來實現(xiàn)，征稅可以降低納稅人可支配收入，從而減少納稅人當期消費水平，為維持既定的儲蓄水平而增加儲蓄，即稅收的“收入效應”。征稅可以減少實際利息收入，降低儲蓄對納稅人的吸引力，從而促使納稅人去消費而不儲蓄，即稅收的“替代效應”。征收企業(yè)所得稅將降低企業(yè)投資收益率，一方面會降低投資對企業(yè)的吸引力從而使企業(yè)減少征稅領域的投資；另一方面投資收益率的降低，減少了企業(yè)可支配收益，促使企業(yè)為維持原有的收益水平而增加投資。因此，從微觀視野看，稅收能夠在調節(jié)投資與消費等方面起到積極作用。也就是說稅收能夠在經(jīng)濟轉型升級中起到政策推動作用，促進經(jīng)濟轉型升級稅收政策是應該有所作為的。

三、推進經(jīng)濟轉型升級的稅制改革取向

當前我國經(jīng)濟能否進入轉型升級的良性通道關鍵在于政策引導，而稅收政策在其中肩負著十分重要的作用，重點體現(xiàn)在促進產業(yè)結構調整和調節(jié)收入分配、促進社會公平上。宏觀角度看應該形成“低稅負、嚴征管”的稅制體系，這既利于拉動內需、保證經(jīng)濟持久發(fā)展，也利于企業(yè)公民意識的增強和社會責任意識的形成。為此經(jīng)濟轉型背景下的稅收政策取向主要在以下幾方面：

第一，保持我國經(jīng)濟穩(wěn)定增長的稅收政策取向。長久以來我國經(jīng)濟增長主要依靠出口和投資拉動，居民消費需求不足，推動經(jīng)濟的“三駕馬車”長期處于失衡狀態(tài)。為推動經(jīng)濟轉型升級，稅收政策取向應該在繼續(xù)促進出口和投資的基礎上，更多的刺激居民消費，使經(jīng)濟發(fā)展的三大引擎能夠均衡發(fā)力。為促進出口和投資可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要適當擴大調整出口退稅范圍和結構，也可以對一些投資項目進行更多的稅收優(yōu)惠。目前我國基本呈現(xiàn)出一種“高物價、低工資”的發(fā)展態(tài)勢，出現(xiàn)了經(jīng)濟高速發(fā)展、居民消費不足和居民幸福感不強并存的局面。這與當前高稅負政策不無關系，它直接限制了居民消費的增長，也影響到消費對經(jīng)濟的拉動作用。為了促進國內消費，提升居民消費能力，政府應該進行適度減稅。通過減稅一方面增強居民個人消費能力，另一方面降低商品價格，從而擴大居民消費。此外，要想促進居民消費從而帶動經(jīng)濟發(fā)展，還必須健全我國社會保障體系，為此推動我國社會保險稅制度的建立完善也是必不可少的。

通過相應稅收政策的調整有助于解決我國經(jīng)濟發(fā)展動力不均衡的問題，保持經(jīng)濟增長的勢頭，但是要真正解決經(jīng)濟發(fā)展的問題還必須從“結構”上多做文章。還必須強調稅收政策在調節(jié)產業(yè)結構方面的功能，通過產業(yè)結構的調整才能真正意義上實現(xiàn)我國經(jīng)濟轉型升級。因此稅收政策在引導投資和促進產業(yè)結構調整方面應該緊密結合，稅收政策取向應該體現(xiàn)在推動服務業(yè)發(fā)展、推動低碳經(jīng)濟發(fā)展、推動節(jié)能環(huán)保設備的使用和技術開發(fā)上。

第二，促進向集約型經(jīng)濟發(fā)展模式轉變的稅收政策取向。經(jīng)濟轉型就是要將粗放經(jīng)濟發(fā)展方式向集約型經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。可以運用稅收政策促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，為建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會服務。為此進一步完善資源稅制度，加強資源保護，適當擴大消費稅征稅范圍增強消費稅環(huán)境保護功能。適當考慮低碳經(jīng)濟發(fā)展稅制要素，整合資源稅、消費稅、增值稅、企業(yè)所得稅等環(huán)保功能，增強我國稅制體系的環(huán)保性。在條件成熟的時候逐步探索建立適合國情的環(huán)境稅收體系，積極探索開征碳稅。此外對于綜合利用資源和再生資源開發(fā)利用的行業(yè)、企業(yè)進行更多的稅收優(yōu)惠，比如運用加速折舊、稅前列支、特定投資抵免等稅基式優(yōu)惠政策，引導市場主體走低碳經(jīng)濟發(fā)展道路。

第三，促進和諧穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展方式的稅收政策取向。改革開放以來我們通過允許一部分人、地區(qū)先富起來的非均衡發(fā)展方式實現(xiàn)了經(jīng)濟快速增長，但是這種發(fā)展模式也產生了一系列社會問題，經(jīng)濟發(fā)展不平衡加劇，貧富差距、地區(qū)差距進一步拉大。這些問題又威脅到經(jīng)濟社會的發(fā)展穩(wěn)定，要實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)健康的轉型，也需要健康和諧的社會環(huán)境。稅收政策有必要在促進社會和諧發(fā)展方面發(fā)揮積極作用，通過稅收分配調節(jié)社會分配，緩解社會矛盾，促進社會公平。維護社會的穩(wěn)定，就業(yè)問題就成為關鍵所在。為此可以將就業(yè)和產業(yè)結構調整作用相結合，鼓勵社會發(fā)展服務業(yè)、新型產業(yè)以增加就業(yè)崗位。同時制定必要的稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)接納大中專畢業(yè)生和下崗職工，對于符合社會發(fā)展需要的創(chuàng)業(yè)給予一定的稅收政策支持。積極完善個人所得稅制度，在進一步減輕中低收入者稅收負擔的基礎上，逐步向綜合課征制個人所得稅制度轉變。逐步建立完善財產稅制度和社會保險稅制度，進一步發(fā)揮稅收調節(jié)收入、促進社會公平的作用。

四、促進轉型升級的稅制改革建議

具體在促進我國經(jīng)濟轉型發(fā)展階段，稅收制度改革應該在以下幾方面進行：

第一，流轉稅體系改革。流轉稅負最終由消費者承擔，高稅負推動高物價，高物價直接影響到居民消費和生活質量的提高，因此流轉稅負的減負是經(jīng)濟轉型發(fā)展的必然要求。增值稅和營業(yè)稅改革應該協(xié)調推進，逐步降低涉農行業(yè)的增值稅稅負，在總結上海改革試點的基礎上逐步取消營業(yè)稅，將其納入增值稅范疇。將不動產銷售納入增值稅范疇，并允許企業(yè)購進不動產進項抵扣。在增值稅擴容的基礎上降低基本稅率，并減增值稅優(yōu)惠政策，規(guī)范、強化消費型增值稅體制的建立。在加快“金稅工程（三期）”步伐的同時加強專用發(fā)票管理，重點突出強化征管，形成“低稅負、嚴征管”的稅制體系。與此同時結合分稅制改革，增加增值稅地方分享比重，以現(xiàn)有收入分成實際比重推測轉并后的增值稅收入分享大致維持在“五五分成”較為適宜。進一步完善出口退稅制度，結合經(jīng)濟轉型需要從制度上支持高技術含量、高附加值產品出口。適當擴大消費稅征稅范圍，強化消費稅在產業(yè)調整、環(huán)境保護和調節(jié)收入方面的功能，為提升消費稅調節(jié)作用逐步探索將征稅環(huán)節(jié)進一步向零售消費環(huán)節(jié)轉移。在維護本國經(jīng)濟利益且不違背世貿組織相關規(guī)定的基礎上逐步改革關稅制度。

第二，所得稅及社保稅體系改革。企業(yè)所得稅方面根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實際適當降低稅率，利用稅收優(yōu)惠政策對于高技術企業(yè)和節(jié)能節(jié)水等項目給予更多支持。強化研發(fā)費用加計扣除、固定資產加速折舊、技術轉讓所得等優(yōu)惠政策在促進科技進步方面的作用，加大對中小微利企業(yè)的優(yōu)惠力度。個人所得稅在提高免征額、調整稅率結構改革成果上，結合我國工資分配制度改革的整合分類所得課稅項目，建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度，逐步向綜合課征制轉變。此外在規(guī)范社會保險費用征收管理的基礎上，研究推進社會保險稅費制度改革。

第三，其他稅制度改革。通過強化資源稅職能和設立環(huán)保稅以增強稅收對資源及環(huán)境保護的調節(jié)作用。擴大資源稅征稅范圍，擴大從價稅機制在促進資源高效利用方面的作用，增強資源稅調控力度。資源稅制度設計要注意其對資源綜合開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護的作用。統(tǒng)籌推進資源稅與耕地占用稅改革。同時要以控制水污染、碳或硫排放為突破口建立符合國情的環(huán)境稅體系，重點對排放污染物行為、高耗能行為征稅?？偨Y房產稅改革試點經(jīng)驗，逐步推廣房產稅改革。結合房地產市場調控，進一步改革土地增值稅。研究建立遺產稅和贈與稅，逐步增強稅收制度的社會調節(jié)功能。

最后，分稅制的改革完善。稅收制度改革也必須正確處理中央地方關系，各稅的改革要與地方稅體系的改革完善相配套進行。此外，當前國地稅兩套征稅部門也增加了納稅人納稅成本，不利于征稅效率的提高，為此必須探索建立與分稅制相適應并且征稅效率較高的征管體系?！?/p>

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