政府主導(dǎo)下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式研究

王素濤

改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，加速了中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，沖擊著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)土地制度，催生農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)朝向兩個(gè)方向發(fā)展，一是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)在城市近郊主要是指前者，遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的主要是指后者。本文研究的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，即擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶按照市場(chǎng)交換原則，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，保留承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)行為。

東莞市是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角的經(jīng)濟(jì)走廊，土地流轉(zhuǎn)模式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的代表。研究其土地流轉(zhuǎn)模式對(duì)其他地區(qū)發(fā)展可提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

東莞市位于廣東省中南部，珠江三角洲東部，是廣州與香港之間水陸交通要道和經(jīng)濟(jì)走廊。依托地緣資源等優(yōu)勢(shì)，東莞已發(fā)展成為初具規(guī)模的國(guó)際性加工制造業(yè)基地，2011年?yáng)|莞生產(chǎn)總值（GDP）4735.39億元，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30.66億元。（數(shù)據(jù)來自《東莞統(tǒng)計(jì)年鑒-2012》）二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，城市化水平不斷提高，可用耕地有限，農(nóng)業(yè)用地投資成本增加，但土地經(jīng)營(yíng)卻較為分散，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益偏低。相對(duì)第二、三產(chǎn)業(yè)，第一產(chǎn)業(yè)的收益率偏低，農(nóng)民耕種土地意愿不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)耕地顯性或隱形撂荒嚴(yán)重。

為引導(dǎo)農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體集中，集約利用耕地，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，東莞市政府積極出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。2009年開始在麻涌鎮(zhèn)漳澎村開展土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作；2011年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)展至六鎮(zhèn)16個(gè)試點(diǎn)村（數(shù)據(jù)來自中國(guó)新聞網(wǎng)），流轉(zhuǎn)對(duì)象主要是經(jīng)營(yíng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)，流轉(zhuǎn)期限一般為3—10年，流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包和出租為主。2010年流轉(zhuǎn)耕地面積22萬畝，占總面積七成，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)率達(dá)30%以上，到2012年規(guī)模經(jīng)營(yíng)率達(dá)50%。（數(shù)據(jù)來自國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)司）

一、東莞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)特征

（一）政府起主導(dǎo)作用

土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷提高和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，但是離不開政府的保駕護(hù)航，土地流轉(zhuǎn)需要發(fā)揮政府的外部推動(dòng)作用。我國(guó)社會(huì)發(fā)展的客觀基礎(chǔ)和條件決定了我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)在很大程度上是一個(gè)政府主導(dǎo)的過程。

東莞第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，能夠提供大量的就業(yè)崗位，加之本地戶籍人口依托地緣等資源優(yōu)勢(shì)，就業(yè)渠道寬廣，且村組集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大，不僅能夠提供較高層次的社會(huì)保障，而且能夠提供比較完善的社會(huì)福利，依靠土地種植業(yè)的生存模式已經(jīng)失去存在的基礎(chǔ)。單個(gè)農(nóng)戶以土地分散經(jīng)營(yíng)模式耕種土地，收益率低，加之人均土地較少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是生存的唯一源泉。農(nóng)業(yè)耕地顯性或隱形撂荒嚴(yán)重，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)意識(shí)淡薄。東莞獨(dú)特的生產(chǎn)力發(fā)展環(huán)境造就土地流轉(zhuǎn)過程中強(qiáng)勢(shì)政府職能的主導(dǎo)作用。

為了優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，東莞市政府出臺(tái)相關(guān)政策，積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。2009年出臺(tái)全市性的土地流轉(zhuǎn)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地。對(duì)符合獎(jiǎng)勵(lì)條件的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目雙方進(jìn)行一次性獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象為土地流出方和土地流入方，獎(jiǎng)勵(lì)資金專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及推動(dòng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和集約經(jīng)營(yíng)等工作。2011東莞市出臺(tái)《東莞市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，建立土地流轉(zhuǎn)合同簽訂與備案制度。同年開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與建設(shè)試點(diǎn)，完成地籍檔案管理，加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，2012年將基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作（數(shù)據(jù)來自中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部）。

（二）流轉(zhuǎn)層次低

2012年中央一號(hào)文件明確指出，按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新。

但目前東莞市的土地流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包和出租為主，流轉(zhuǎn)的對(duì)象主要是大戶和外來人口。

出租是指按照市場(chǎng)交換的原則，農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等承租方，雙方協(xié)商約定出租的期限、租金等事宜。

東莞本地戶籍勞動(dòng)力主要從事二、三產(chǎn)業(yè)，分散經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)效益低下，農(nóng)戶喪失耕種土地的積極性。外來人口則不具備本地農(nóng)戶的資源優(yōu)勢(shì)。對(duì)部分外來人口來說，從事種植效益較高，因此不少外地人都從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。如果出租年限能較長(zhǎng), 對(duì)于專業(yè)大戶等經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)展技術(shù)含量較高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)還有一定的吸引力。但鑒于流轉(zhuǎn)期限較短，土地流出方無意對(duì)土地進(jìn)行再投入，土地流入方不愿對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期的基礎(chǔ)投入，僅僅單純追求近期利益最大化，往往對(duì)所互換的土地進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致地力下降等消極因素產(chǎn)生，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)和高效發(fā)展，影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）部分流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、流轉(zhuǎn)服務(wù)組織職能尚未充分發(fā)揮、流轉(zhuǎn)平臺(tái)服務(wù)半徑小

部分農(nóng)民以口頭協(xié)議方式進(jìn)行私下土地流轉(zhuǎn)，隨意性和不穩(wěn)定性強(qiáng)，或者合同條款不規(guī)范，內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)以及違約責(zé)任等缺乏明確具體的規(guī)定，極易產(chǎn)生矛盾糾紛。

土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織不健全，缺乏規(guī)范引導(dǎo)，服務(wù)意識(shí)比較淡薄，在土地流轉(zhuǎn)的信息發(fā)布、合同簽訂、政策咨詢、價(jià)格評(píng)估、糾紛調(diào)處等服務(wù)半徑較小，難以為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的內(nèi)外環(huán)境。

二、政策建議

(一)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，培育土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)服務(wù)體系

如前所述，正因?yàn)楸镜貐^(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，為了增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)整體效益、穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策，政府必須深化土地制度改革，按照依法自愿有償原則，積極引導(dǎo)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新。

加快修改完善相關(guān)法規(guī)，落實(shí)現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的政策。深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)定土地家庭承包關(guān)系。

推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，加強(qiáng)土地檔案管理，完成覆蓋農(nóng)村集體土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。

健全土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁制度，加強(qiáng)農(nóng)村承包土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，負(fù)責(zé)解決土地承包糾紛案件，形成民間協(xié)商、鎮(zhèn)村調(diào)解、市級(jí)仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處體系。建立完善合同管理、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防保障等制度，確保土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。

積極培育土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，注重規(guī)范引導(dǎo)和強(qiáng)化服務(wù)，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系工作，建設(shè)有形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的內(nèi)外環(huán)境。

（二）積極探索集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)模式，促進(jìn)流轉(zhuǎn)層次向深層次發(fā)展

黨的十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出, 在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上, 允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

積極探索發(fā)展土地入股經(jīng)營(yíng)模式。該模式主要通過一定的土地面積折算股份，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以股份的形式入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，開展土地集約經(jīng)營(yíng)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，以取得相對(duì)較高的收益。土地入股流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)是能夠集中土地進(jìn)行集約、高效經(jīng)營(yíng)，容易形成規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，由于采取現(xiàn)代企業(yè)管理方式，具有嚴(yán)格的管理制度和科學(xué)的管理方法。

適度發(fā)展分散農(nóng)田集中租賃經(jīng)營(yíng)，村組直接經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)分戶管理模式。對(duì)于戶籍農(nóng)民耕種意愿較高、土地由農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的地區(qū)，則通過組建農(nóng)民專業(yè)合作社等方式，將千家萬戶小生產(chǎn)與千變?nèi)f化大市場(chǎng)有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)“小生產(chǎn)、大群體”的規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局。

（三）推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)

不斷調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)林牧漁等協(xié)調(diào)發(fā)展。大力扶持發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，建立農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織，以建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園為切入點(diǎn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，加快發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)化水平。大力開展現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，提升綜合生產(chǎn)能力。

（四）尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用，流轉(zhuǎn)服務(wù)于地方

東莞由于人口多，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求量大，約有70%的蔬菜產(chǎn)品和90%畜禽產(chǎn)品需要由外地輸入大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)，流轉(zhuǎn)服務(wù)于地方，以花卉、蔬菜、水果、水產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科技示范、科普教育、農(nóng)業(yè)觀光、生態(tài)保護(hù)為主要功能打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。既提高了土地的種植收益，又滿足了城市發(fā)展的需要。

（作者單位：廣東科技學(xué)院）