資源型城市鄂爾多斯推進產業(yè)結構轉型升級問題探析

李連俊

在內蒙古自治區(qū)以鄂爾多斯市為代表的資源型城市，如何加快推進經濟結構調整優(yōu)化、轉變經濟發(fā)展方式，即加快推進產業(yè)結構轉型升級，是當前亟待解決的課題。作者通過深入鄂爾多斯市實地調查、走訪典型企業(yè)、與有關主管部門座談，對該資源型城市產業(yè)結構轉型升級問題及資金需求有關情況進行了調研，以期提出有參考價值的意見和建議。

一、鄂爾多斯市產業(yè)結構轉型升級具有的比較優(yōu)勢

一是自然資源豐富，具有資源稟賦優(yōu)勢。主要包括煤炭、天然氣和高嶺土及風能、太陽能等地上與地下資源得天獨厚，開發(fā)前景廣闊。其中，鄂爾多斯市煤炭已探明儲量1702億噸，占內蒙古自治區(qū)優(yōu)質煤炭儲量的1/2左右，約占全國優(yōu)質煤炭儲量的1/6，煤質優(yōu)、埋藏淺、厚度深，適宜大規(guī)模開采；2011年煤炭產量5.88億噸，占全自治區(qū)的60%以上。鄂爾多斯盆地氣田是我國陸地最大整裝氣田，其中鄂爾多斯市境內探明儲量8788億立方米，占全國可采儲量的1/3。芒硝、石灰石、高嶺土等非金屬礦物探明儲量均在65億噸以上。富集的優(yōu)質煤炭等自然資源成為帶動鄂爾多斯市經濟快速發(fā)展的獨特優(yōu)勢。

二是地方資金充足，具有資金實力優(yōu)勢。從上個世紀80年代中期以來，經過20多年的煤炭等資源開發(fā)、產業(yè)發(fā)展和財富積累，鄂爾多斯市民間資金富足，企業(yè)和個人投資發(fā)展意識強烈，民間投資活躍，自我發(fā)展能力及經濟社會發(fā)展活力顯著增強，近年來在內蒙古自治區(qū)乃至全國實現(xiàn)率先發(fā)展。2011年，鄂爾多斯市實現(xiàn)地區(qū)生產總值3218.5億元，年末常住人口199.9萬人，人均GDP位居全國（內地）第一；財政收入達到796.5億元，占全自治區(qū)的35.2%，相當于呼和浩特、包頭、烏蘭察布、巴彥淖爾和烏海5個盟市的總和；全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入近3萬元，農牧民人均純收入突破1萬元，在我國中西部地區(qū)領先；民間投資1477.6億元，占全市全社會固定資產投資總量的65.9%，占比明顯高于內蒙古自治區(qū)及全國。

三是形成比較成熟的投資發(fā)展環(huán)境，具有投資環(huán)境優(yōu)勢。包括強烈的投資發(fā)展意識，配套健全的城市基礎設施及較強的支撐能力，較大的城市發(fā)展空間，門類齊全的地方配套企業(yè)以及生產要素集聚等良好的投資發(fā)展經濟社會環(huán)境、制度與政策環(huán)境。在基礎設施建設方面，已建成高等級的公路、鐵路網(wǎng)，國內通航城市達33個。其中，鄂爾多斯裝備制造基地現(xiàn)已成為發(fā)展非資源型產業(yè)、承接發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移、推動當?shù)禺a業(yè)結構轉型升級的一個巨大平臺。截至2011年底，基地累計引進項目50個，協(xié)議總投資近4000億元。其中，引進汽車制造類項目10個，能源裝備制造類項目16個，電子產品制造類項目7個，飛機制造類項目3個，其他制造類項目14個；引進超百億元項目14個。2011年建成投產的項目13個，正在建設項目18個，完成固定資產投資120億元，實現(xiàn)產值30億元，實現(xiàn)工業(yè)增加值12.5億元。為吸引裝備制造項目、高新技術項目前來鄂爾多斯市投資設廠，內蒙古自治區(qū)政府還出臺了煤炭資源配置（以煤礦換投資）的特殊政策。

四是已具備良好的經濟社會發(fā)展基礎，具有較強的經濟吸納能力優(yōu)勢。包括土地資源、建設發(fā)展規(guī)劃、配套設施、經營環(huán)境，而且城市功能不斷完善，生態(tài)和人居環(huán)境明顯改善，公共服務體系進一步健全，社會保障能力大幅提升，產業(yè)體系逐漸走向完備，經濟發(fā)展階段已步入工業(yè)化中后期，新型工業(yè)化具備了堅實的發(fā)展基礎，社會管理能力不斷提高,具有較大的經濟吸納能力和空間。2011年，鄂爾多斯地區(qū)三次產業(yè)結構為2.6:60.1:37.3；營業(yè)收入超百億元的工業(yè)園區(qū)和企業(yè)總數(shù)分別達到4個和15戶。2012年，全市共安排億元以上重大建設項目201項，其中10億元以上項目136項，百億元以上項目18項。2012年一季度，全市引進國內（區(qū)外）資金26億元，實際利用外資2.52億美元。

五是煤炭等資源型傳統(tǒng)支柱行業(yè)和房地產行業(yè)處于調整期，產業(yè)結構轉型升級具有填補空間優(yōu)勢。鄂爾多斯地區(qū)原有的1900多家煤炭企業(yè)現(xiàn)已整合為276家，“十二五”末要整合至50家左右，煤炭企業(yè)兼并重組為發(fā)展新興產業(yè)釋放出相當部分非物質資源和填補空間。產業(yè)結構“一煤獨大”的局面正在改變。2011年全市10億元以上建設項目中，非煤項目占48.9%，完成投資占43.7%。同時，意識到房地產大規(guī)模集中開發(fā)面臨的風險以及市場倒逼機制的作用，地區(qū)產業(yè)轉型意識明顯增強，民間資本急待尋找新的投資領域，也有利于加快非資源型產業(yè)發(fā)展及產業(yè)結構轉型。2011年，鄂爾多斯市實施億元以上工業(yè)項目107項，其中非資源類建設項目90項。非資源型產業(yè)完成投資895億元，占全部工業(yè)投資的79.8%，比上年提高5.7個百分點；制造業(yè)投資679億元，占工業(yè)投資的60.5%，是采礦業(yè)投資的2.1倍，其中裝備制造業(yè)完成投資115億元，增長39.4%，成為投資新亮點。非資源型產業(yè)完成增加值530億元，占全部工業(yè)增加值的30.8%，比上年提高3.2個百分點。

與此同時，國家和內蒙古自治區(qū)加快調整經濟結構、轉變發(fā)展方式政策大環(huán)境的支持，以及東部沿海地區(qū)生產要素成本的持續(xù)上升而迫切需要產業(yè)轉移，也為鄂爾多斯地區(qū)產業(yè)結構轉型升級提供了良好的機遇。

二、鄂爾多斯市產業(yè)結構轉型升級面臨的主要制約因素

一是受觀念和視野的局限，創(chuàng)新發(fā)展意識及能力不強。新建項目起點低、科技含量和產業(yè)層次不高，出現(xiàn)生產技術、工藝、設備趨同，不斷復制、重復建設的現(xiàn)象。如，汽車、機械等裝備制造業(yè)多局限于運輸車輛廂體生產、零部件組裝和風電場風塔生產，LED燈具等新興行業(yè)產品生產在當?shù)囟邪l(fā)在沿海經濟發(fā)達地區(qū)。目前，鄂爾多斯市裝備制造業(yè)占工業(yè)增加值的比重僅為1%左右。要實現(xiàn)到“十二五”末汽車和裝備制造業(yè)占工業(yè)增加值的比重在10%以上、建成區(qū)域性先進裝備制造業(yè)基地的規(guī)劃，還面臨較大壓力。

二是對傳統(tǒng)產業(yè)的依賴性較強，新建項目仍有相當部分集中于原材料開采和初級加工行業(yè)。由此，導致高耗能、高污染等限制性行業(yè)仍占相當比重。這些行業(yè)技術要求低、進入門檻低，而且多為專用設備、退出成本高，制約該地區(qū)從煤炭能源資源型產業(yè)向裝備制造業(yè)為主導的產業(yè)結構轉型。2011年，鄂爾多斯市煤炭行業(yè)實現(xiàn)增加值1206.4億元，占地區(qū)生產總值的37.5%；能源、電力、冶金（硅鐵、制鋁）、化工（焦炭、電石和PVC等）、絨紡、建材（陶瓷）等行業(yè)產值占比仍達80%以上，產業(yè)結構仍以原材料開采和初級加工為主，高新技術企業(yè)數(shù)量少，產業(yè)結構不均衡。部分產品的市場需求已處于飽和甚至產出大于需求，未來的發(fā)展空間有限。

三是擁有的專業(yè)技術人員數(shù)量還沒有形成規(guī)模，經濟發(fā)展的科技和人才支撐能力相對較弱。由于熟練技術工人及掌握新技術、具有實踐操作能力的專業(yè)技能人才短缺，同時吸納高新技術的基礎和能力不強且動力不足，制約自主創(chuàng)新。正因為高端要素集聚不足，發(fā)展起來的制造業(yè)產品技術含量低、附加值低，關鍵技術、核心技術“空心化”，缺乏核心競爭力，發(fā)展的可持續(xù)性不強。2011年末，鄂爾多斯市大學以上文化程度者只占全市勞動力人口的11.7%。如，發(fā)展云計算數(shù)據(jù)中心項目，具備能源、土地、氣候及投資環(huán)境、政策條件等優(yōu)勢，而面臨人才和科技支撐不足的問題。

四是受民間借貸風波及房地產市場資金套牢的沖擊，企業(yè)與個人投資發(fā)展的意愿和動力受到一定影響。鄂爾多斯市民間借貸曾一度對當?shù)亟洕l(fā)展起到積極作用。從2011年第四季度以來，受房地產調控政策、經濟增速放緩、信用環(huán)境及內外部其他因素的共同影響，民間借貸出現(xiàn)停滯，即放貸人資金到期難以收回、借款人難以借到新的資金，經濟活躍度明顯減弱。在房地產方面，2011年鄂爾多斯市東勝區(qū)房地產開發(fā)投資同比增長21.8%，房屋施工面積同比增長16.4%；而商品房銷售面積同比下降54.2%，實現(xiàn)銷售額同比下降47.8%。2012年第一季度，鄂爾多斯市樓市成交量與之前樓市火爆時相比則減少九成。房地產市場出現(xiàn)比較嚴重的積壓待售現(xiàn)象，再加房地產開發(fā)資金構成的60%左右來自民間借貸，而且金融機構新投放的信貸資金又嚴控進入房地產市場，部分在建商品房項目出現(xiàn)資金鏈斷裂。受此波及，企業(yè)與個人投資信心出現(xiàn)動搖，投資意愿下降，對發(fā)展前景出現(xiàn)擔憂，新項目投資受到影響。2012年第一季度，鄂爾多斯市民間投資增速同比下降8.1個百分點，而居民在金融機構的儲蓄存款明顯增加。2012年第一季度末，鄂爾多斯地區(qū)居民儲蓄存款比年初增加109.2億元，比上年同期多增21.8億元，總量同比增長32.1%，增速同比上升5.64個百分點；其中，居民定期儲蓄存款比年初增加24.9億元，總量同比增長56.3%。并且金融機構信貸需求總體不旺。鄂爾多斯農村商業(yè)銀行等部分金融機構反映，從整體來看,2012年企業(yè)貸款需求申請戶數(shù)和金額比上年同期減少3成左右。

同時受經濟大環(huán)境影響，煤炭、電力等傳統(tǒng)行業(yè)以及硅鐵、電石、PVC等行業(yè)產品需求量和市場價格下跌，企業(yè)利潤下滑。2012年以來，鄂爾多斯市固定資產投資、規(guī)模以上工業(yè)增加值及地區(qū)生產總值增速比上年同期大幅回落，并且低于全自治區(qū)同期的增速。多年來作為內蒙古自治區(qū)經濟發(fā)展的領跑者，鄂爾多斯市經濟發(fā)展速度大大減緩，經濟運行下行走勢明顯。企業(yè)、個人及地方財政收入增速走低，自有資金增加額顯著減少。

五是部分新建項目資金較為緊張，制約新興產業(yè)放量發(fā)展。從走訪調查的數(shù)家裝備制造企業(yè)來看，普遍反映資金緊張，金融機構貸款比較困難，資金需求得不到滿足。其主要是由于當?shù)亟鹑跈C構信貸規(guī)模趨緊，同時對地方經濟發(fā)展前景出現(xiàn)前所未有的擔憂，放貸更加謹慎。2012年第一季度末，鄂爾多斯市金融機構人民幣貸款總量同比增長21.7%，增速比上年同期下降4.6個百分點，低于全自治區(qū)的增速；第一季度新增貸款84億元，比2010年、2011年同期分別少增35.1億元和36.9億元。

另外，鄂爾多斯市服務業(yè)相對滯后，生活成本（主要是物價和房價）及勞動力成本較高，也消弱了對外來投資項目及外來務工和從業(yè)人員的吸引力。2011年鄂爾多斯地區(qū)生產總值中第三產業(yè)占37.3%，比呼和浩特市低21.4個百分點，比全國低5.8個百分點。

三、有關問題分析

一是進入的行業(yè)對個體合理而對整體不合理的問題。目前，鄂爾多斯市發(fā)展部分傳統(tǒng)資源型高耗能行業(yè)，技術要求低，進入成本低，又具有地區(qū)優(yōu)勢、較大的市場需求、足夠的利潤空間，一定時期對企業(yè)個體可以說是合理的選擇；但從地區(qū)整體來看，資源型高耗能行業(yè)、企業(yè)集中，技術、工藝、產品及市場趨同，不僅產業(yè)結構不合理，而且會在市場空間、環(huán)境容量、持續(xù)發(fā)展能力、能耗及環(huán)保等方面出現(xiàn)許多問題。鼓勵產業(yè)轉型，要防止部分企業(yè)追求個體利益而忽視全局，要加強對擬建新建項目的引導，避免出現(xiàn)個體合理而整體不合理的現(xiàn)象。

二是低端發(fā)展與掌握擁有經濟發(fā)展核心和持久競爭力的問題。作為能源化工產業(yè)占有份額突出的資源型城市，產業(yè)結構轉型難度較大，不可能一蹴而就，在短期內有大的改觀，要有長遠謀劃，制定長遠發(fā)展規(guī)劃。首要的是從基礎和職業(yè)教育、提高勞動力素質及技能抓起，充分發(fā)揮科技作為第一生產力的作用，不斷提升軟硬實力和持續(xù)競爭力以及產業(yè)層次。防止產業(yè)結構轉型主要依靠增投入、鋪攤子、求數(shù)量，低端發(fā)展。

三是大力鼓勵引導發(fā)展新興產業(yè)與一哄而上的問題。發(fā)展新興加工和裝備制造業(yè)，一方面需大力引導，積極吸引和承接國內外產業(yè)轉移，優(yōu)化生產要素結構；另一方面要著眼長遠，重視自主研發(fā)，勇于先行先試，漸進式推進。防止一哄而上，行業(yè)關鍵、核心技術“空心化”，又不具有產業(yè)基礎和勞動力優(yōu)勢，出現(xiàn)事倍功半、低效建設的現(xiàn)象，而踏入“美麗的陷阱”。

四是選擇產業(yè)高起點高層次高水準與立足當?shù)貙嶋H的問題。發(fā)展高新技術產業(yè)，如發(fā)展云計算產業(yè)，要注重發(fā)揮地區(qū)生產要素稟賦及比較優(yōu)勢；又要立足當?shù)貙嶋H，充分考慮科技資源和人才供給。避免好高騖遠、不切合實際，使規(guī)劃發(fā)展項目成為“空中樓閣”。同時，要參照國家發(fā)展戰(zhàn)略，將地區(qū)發(fā)展規(guī)劃與國家發(fā)展戰(zhàn)略對接，避免“一廂情愿”。

五是做大二產與三次產業(yè)梯度推進及相互促進互為支撐的問題。產業(yè)結構調整優(yōu)化，不能單純依靠第二產業(yè)，要大力扶持發(fā)展第三產業(yè)，二產與三產并重，注重發(fā)揮非物質資源（如獨具特色的蒙古族草原文化資源）的優(yōu)勢，加快解決現(xiàn)代服務業(yè)及社會事業(yè)發(fā)展滯后、公共服務保障能力不足等問題，實現(xiàn)三次產業(yè)相互促進互為支撐。

四、建議

一是加大政策引導、推動和扶持，有效推進產業(yè)結構轉型升級。抓住時機，利用好國家和內蒙古自治區(qū)促進與扶持經濟結構調整的大好環(huán)境及諸多支持政策，增強發(fā)展信心，激發(fā)市場主體積極性，鼓勵更多社會資金進入新興產業(yè)，優(yōu)化產業(yè)結構、轉變發(fā)展方式。在政策導向方面鼓勵支持優(yōu)先發(fā)展延伸產業(yè)、非資源型產業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高新技術產業(yè)，積極發(fā)展循環(huán)經濟，延長產業(yè)鏈條，多元化拓展，培育新的產業(yè)增長點。

二是大力引進技術人才、科研力量和新項目，提升核心發(fā)展能力。加大對人才資源的投入，落實獎勵優(yōu)惠政策，從高等院校、科研院所和國內外大中型企業(yè)引進符合地區(qū)經濟社會發(fā)展需要的高層次、高技能人才；同時將基礎教育、職業(yè)教育及從業(yè)人員技能培訓作為一項長遠發(fā)展戰(zhàn)略，加大教育與科技投入，促進科技進步，提升創(chuàng)新發(fā)展能力和核心競爭力及產業(yè)發(fā)展層次。大力創(chuàng)新，促進科技與產業(yè)深度融合，積極發(fā)展、引進新興產業(yè)，并通過高新技術改造推動傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，淘汰高耗能、低能效、高污染的工藝、設備和產品，提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)及大力培育接續(xù)與替代產業(yè)，重新找到快速發(fā)展的通道，避免陷入“資源詛咒”和“增長陷阱”，加快培育競爭新優(yōu)勢。

三是重點引進先進裝備制造項目和大型骨干企業(yè)，作為新興產業(yè)引擎與支撐。通過引進先進裝備制造項目和大型骨干企業(yè)，發(fā)揮其引領與輻射作用，帶動產業(yè)結構加快轉型步伐。加快發(fā)展運輸、工程、礦山和冶金機械等，發(fā)展新的產業(yè)集聚區(qū)，通過發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，培育新的支柱產業(yè)，防止經濟增長過度依賴低端制造業(yè)的發(fā)展，防止資金投放到正在淘汰的行業(yè)或產能嚴重過剩的產業(yè)，使地區(qū)經濟增長擁有強勁持久的發(fā)展后勁。

四是引導金融機構實行地區(qū)傾斜，積極給予資金支持。中央銀行及商業(yè)銀行在制定信貸規(guī)劃方面應充分考慮地區(qū)實際狀況，推行信貸差異化政策，有所側重和傾斜，以有效解決發(fā)展新興產業(yè)及產業(yè)轉型升級資金需求。并通過多渠道融資，緩解部分傳統(tǒng)支柱行業(yè)和大型房地產企業(yè)暫時出現(xiàn)的資金短缺，幫扶其盡快走出困境，減少“半拉子”工程。同時，依賴城市承載能力的支撐，有序吸納農村富余勞動力，積極發(fā)展勞動密集型產業(yè)，加速推進城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)人口集聚，帶動房地產需求，消化過剩的新建在建商品房，重振市場信心。

五是加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，進一步改善地區(qū)投資發(fā)展環(huán)境。大力發(fā)展物流、金融、文化、旅游、商貿等現(xiàn)代服務業(yè)，有效降低從業(yè)人員生活成本及行政成本，提振地區(qū)對產業(yè)項目和高技術勞動力的吸引力。加快現(xiàn)代物流園區(qū)建設，完善城鄉(xiāng)金融服務體系，以蒙元、沙漠、草原文化和便利的交通條件拉動當?shù)芈糜螛I(yè)加快發(fā)展，打造我國北方特色旅游及現(xiàn)代商貿中心，以服務業(yè)的快速崛起帶動產業(yè)結構轉型升級。

（作者單位：人民銀行呼和浩特中心支行金融研究處）