規(guī)制民間金融之小額貸款公司

【摘要】在長期的改革開放之路上，中國作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國一直在接受金融與經(jīng)濟的考驗，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，矛盾已漸漸轉(zhuǎn)向了具有中國特色的中小企業(yè)，而民間金融正是制約中小企業(yè)發(fā)展壯大的瓶頸，由此為民間借貸的發(fā)展提供溫床。而今，民間金融已自成規(guī)模，如何在全球金融危機的大背景下規(guī)范民間金融，促進民間金融健康發(fā)展，為國民經(jīng)濟的發(fā)展提供后勁。途徑之一就是將小額貸款公司推上時代舞臺，為此，結(jié)合民間金融試點的江浙小額貸款公司實際情況，對其發(fā)展和完善提出一些建議。

【關(guān)鍵詞】民間金融小額貸款公司村鎮(zhèn)銀行

一、激流勇進中的民間借貸

資金是一個企業(yè)賴以生存的血液，一個公司自創(chuàng)辦以來所面臨的核心問題就是融資，改革開放以來，中國民間已經(jīng)積累了大量的財富，目前作為正規(guī)金融的補充，國內(nèi)外學者對于民間融資的概念與形式，不同的學者有不同的界定。[1]但在涵蓋基本職能上還是存在著相當程度的相似性。民間融資通常被定義為處于國家政府政策管制之外的與正規(guī)金融相對應(yīng)的，以營利為目的的一種融資活動；是以非正規(guī)金融組織之外的組織和個人為主體，以快速融通資金為目的，公民個人之間、個人與企業(yè)之間，企業(yè)與企業(yè)之間以及與其他組織之間進行的直接融資活動。

民間金融的存在和發(fā)展有其歷史的必然性。是歷史、文化和現(xiàn)實因素等外在因素與內(nèi)在因素共同作用下的產(chǎn)物，民間借貸活動體現(xiàn)出支持資金使用者創(chuàng)業(yè)和發(fā)展壯大的現(xiàn)實功能，促進和帶動了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。例如溫州，2011年官方統(tǒng)計民間資金約在4500億至6000億之間。[2]民間融資已成為民營企業(yè)的生命線。但是，民間金融由于其自發(fā)性和分散性，它的投向易游離于國家宏觀調(diào)控政策之外，在一定程度上會削弱宏觀調(diào)控的效果。同時，由于立法、監(jiān)管的滯后，導(dǎo)致民間金融蘊藏著巨大的風險，嚴重擾亂了國家金融秩序。

二、解決民間金融的途徑之一——小額貸款公司

由于民間金融長期游離于政府監(jiān)管之外，造成民間金融的信用品質(zhì)難以保障，制約了其發(fā)展，因此，民間金融的正規(guī)化是重要舉措，首當其沖的就是引導(dǎo)小額貸款公司。

(一)小額貸款公司概念

小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織依法投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的內(nèi)資有限責任公司或股份有限公司。[3]小額貸款公司如果是有限責任公司形式的，股東以其出資額對公司負有限責任；如果是股份有限公司形式的，股東以認購股份為限對公司承擔責任，公司以全部財產(chǎn)對其債務(wù)承擔民事責任。小額貸款公司具有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，股東享有資產(chǎn)收益權(quán)、分配權(quán)和決策權(quán)。

（二）小額貸款公司運行模式

國內(nèi)小額貸款公司與正規(guī)金融公司相比較，其運作機制主要有以下幾個方面的特點：

1.不吸收公眾存款。小額貸款公司由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，也不準任何形式的非法集資。只能運用股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機構(gòu)的融入資金，且融入資金的余額不得超過資本凈額的50%。

2.貸款堅持“小額、分散”的原則。小額貸款公司堅持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，發(fā)放貸款堅持“小額、分散”的原則，積極向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)。

3.無結(jié)算業(yè)務(wù)。小額貸款公司經(jīng)營范圍內(nèi)沒有結(jié)算業(yè)務(wù)，不能加入人民銀行的大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)和支票影響交換系統(tǒng)，只能選擇銀行業(yè)金融機構(gòu)開立存款賬戶，并委托存款銀行代理支付結(jié)算業(yè)務(wù)，與其他銀行沒有往來關(guān)系，不會形成派生存款。

三、對小額貸款公司的法律規(guī)制

（一）對小額貸款公司進行法律規(guī)制的必要性

作為金融創(chuàng)新產(chǎn)品的小額貸款公司，其在運作過程中很容易出現(xiàn)問題和障礙，資金問題是影響公司的快速發(fā)展的關(guān)鍵所在。主要表現(xiàn)在：

1.小額貸款公司的資金來源問題。小額貸款公司不吸收公眾存款，只發(fā)放小額貸款。根據(jù)銀監(jiān)會和人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》，小額貸款公司的資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機構(gòu)的融入資金，并且融入資金不得超過小額貸款公司資本凈額的50%。但由于小額貸款公司不屬于金融機構(gòu)，低成本資金難以獲得，小額貸款公司無法享受同業(yè)拆借利率(目前為2%～3%)；并且按照人民銀行再貸款的管理辦法，小額貸款公司無法獲得人民銀行的再貸款；而實踐中，小額貸款公司的開戶銀行大都以其不屬于金融機構(gòu)為由不愿為其融資；即使能夠融資，融入資金的利率多數(shù)比照普通工商企業(yè)貸款利率執(zhí)行，還需要固定資產(chǎn)抵押或擔保，融資成本較高，導(dǎo)致絕大多數(shù)小額貸款公司難以從銀行業(yè)金融機構(gòu)獲取資金支持。因此小額貸款公司目前主要依靠自有資本金來開展貸款業(yè)務(wù)，但受到股東人數(shù)和自有資金的限制，資本金不可能大規(guī)模擴張。[5]

2.小額貸款公司的經(jīng)營成本問題。稅收是公司經(jīng)營成本的一項重要組成部分，小額貸款公司不準吸收公眾存款，以注冊資本為限經(jīng)營信貸業(yè)務(wù)，貸款利率定價為基準利率的0.9～4倍。從制度設(shè)計上看，小額貸款公司擁有比金融機構(gòu)更大的利差空間，但是由于目前小額貸款公司的稅賦不像農(nóng)村信用社還有優(yōu)惠政策，所得稅減半，而是按工商企業(yè)來征繳，這遠高于銀行業(yè)金融機構(gòu)的負擔，使得小額貸款公司稅賦加重、成本提高。此外，與金融機構(gòu)相比較，小額貸款公司由于規(guī)模較小，難以達到規(guī)模化經(jīng)營，加之貸款額度小、筆數(shù)多、面積廣、風險大，占用人力多，貸款投入的管理精力和管理費用較高，導(dǎo)致其運營成本較高。而與其他民間金融相比較，小額貸款公司經(jīng)營需要有固定的場所，并任命董事、監(jiān)事和經(jīng)理等人員，需要建立健全財務(wù)會計制度，需要繳納各種稅費，其運行成本高于民間借貸。

（二）解決資金問題的主要方式——“翻墻”化身為村鎮(zhèn)銀行

小額貸款公司與村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)區(qū)別。小額貸款公司是經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責任公司或股份有限公司。村鎮(zhèn)銀行是經(jīng)銀監(jiān)會批準，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的，主要為當?shù)亍叭r(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機構(gòu)。[6]依《指導(dǎo)意見》、《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》以及《小額貸款公司轉(zhuǎn)制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》[7]等相關(guān)規(guī)定，結(jié)合實踐情況，小額貸款公司與村鎮(zhèn)銀行的區(qū)別主要包括以下幾個方面[8]:

1.法律性質(zhì)不同。小額貸款公司為準金融機構(gòu)；而村鎮(zhèn)銀行由《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定，其法律性質(zhì)是銀行業(yè)金融機構(gòu)。

2.監(jiān)管主體不同。小額貸款公司由省級政府主管部門批準設(shè)立和管理；村鎮(zhèn)銀行則是經(jīng)銀監(jiān)會批準設(shè)立并監(jiān)管。

3.出資人（發(fā)起人）不同。小額貸款公司由自然人、企業(yè)法人、其他社會組織依《公司法》對股份有限公司或有限責任公司的規(guī)定投資設(shè)立，僅對其注冊資本、主要發(fā)起人、股權(quán)結(jié)構(gòu)等方面有特別要求；村鎮(zhèn)銀行由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，村鎮(zhèn)銀行的最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)。

4.業(yè)務(wù)范圍不同。小額貸款公司不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)，以及在規(guī)定范圍內(nèi)兼營其他業(yè)務(wù)，如相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，資產(chǎn)租賃業(yè)務(wù)，信用擔保業(yè)務(wù)，中間業(yè)務(wù)，貸款項下的結(jié)算業(yè)務(wù)等；村鎮(zhèn)銀行經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準，可經(jīng)營吸收公眾存款，發(fā)放貸款，辦理國內(nèi)結(jié)算等金融機構(gòu)被許可的相關(guān)業(yè)務(wù)。從二者的比較分析可以看出，小額貸款貸款公司如果轉(zhuǎn)制成為村鎮(zhèn)銀行，就必須讓出控股權(quán)和經(jīng)營權(quán)。同時，小額貸款公司靈活的經(jīng)營機制將被推翻，采取銀行業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管標準。另外，正規(guī)金融機構(gòu)對村鎮(zhèn)銀行的投資積極性本身也不大。小額貸款公司的轉(zhuǎn)制則陷入兩難困境。因此，結(jié)合小額貸款公司目前面臨的發(fā)展障礙與轉(zhuǎn)制困境，筆者認為主要受到市場準入和管理權(quán)的限制。

（三）小額貸款公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行的法律難題

小額貸款公司轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)銀行某種程度上可以解決資金來源和稅收歧視問題，但是利率限制將會更為嚴格，本身的機制優(yōu)勢也將被削弱。表現(xiàn)在法律方面主要有以下幾方面的缺陷：

1.準入規(guī)定的缺陷。目前小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行仍有不少困難，首先就是轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行的準入條件規(guī)定比較模糊，不具有可操作性。根據(jù)《改制規(guī)定》，小額貸款公司的準入條件規(guī)定不明確的包括以下幾點。

第一，《改制規(guī)定》要求轉(zhuǎn)制的小額貸款公司治理機制完善、內(nèi)部控制健全、經(jīng)營狀況良好、信譽較高，且堅持支農(nóng)服務(wù)方向。[10]各治理主體間職責明確，議事規(guī)則和決策程序清晰，治理目標科學，考核激勵機制有效，信息披露透明。具有完備有效的內(nèi)部控制制度，能覆蓋各業(yè)務(wù)流程和各操作環(huán)節(jié)，且執(zhí)行到位。一該部分規(guī)定都是原則性規(guī)定，沒有具體可操作的標準，不科學也不嚴謹。例如該規(guī)定小額貸款公司的治理機制完善、內(nèi)部控制健全、信息披露透明的標準如何界定，是按照一般有限責任公司的要求執(zhí)行還是按照上市股份有限公司的標準，亦或是按照銀行業(yè)金融機構(gòu)的標準，該規(guī)定都沒有明確，可能造成轉(zhuǎn)制小額貸款公司的質(zhì)量的參差不齊。

第二，《改制規(guī)定》要求轉(zhuǎn)制的小額貸款公司有良好社會聲譽、誠信記錄、納稅記錄，無重大違法違規(guī)行為。但社會聲譽良好的標準如何界定，由什么機構(gòu)評價小額貸款公司的信譽是否良好，該規(guī)定都沒有說明。

第三，《暫行規(guī)定》要求轉(zhuǎn)制的小額貸款公司省級政府主管部門推薦其改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，同時對其公司治理、內(nèi)部控制、經(jīng)營情況等方面進行評價。而省級政府主管部門卻沒有詳細的說明。

2.改制后強制交出管理權(quán)不合理。決策層已經(jīng)認識到了將一部分小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行的必要性與重要性，因此為小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行提供了出路，并進行相關(guān)立法。然而，其卻在轉(zhuǎn)制條件與轉(zhuǎn)制后小額貸款公司控股等問題上對小額貸款公司進行了諸多限制。這種限制造成了小額貸款公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行還面臨著另外一種困境，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》及《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》規(guī)定小額貸款公司由“已確定合條件的銀行業(yè)金融機構(gòu)擬作為主發(fā)起人?！薄捌涔蓶|至少有一家為持股比例不低于20%的銀行業(yè)金融機構(gòu)，且主要發(fā)起人為出資額最多的銀行業(yè)金融機構(gòu)”，而《指導(dǎo)意見》對小額貸款公司發(fā)起人持股比例的規(guī)定為“單一自然人、企業(yè)法人、其他社會組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。”也就是說，小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行后面臨著更換股東的局面，所以同意銀監(jiān)會的改編方案意味著要將控股權(quán)拱手送人，這不僅使小額貸款公司發(fā)起人的利益受損，而且在感情上是無法接受的，一些小額貸款公司的管理者也表達了類似的擔心：“成為村鎮(zhèn)銀行必須由當?shù)匾患疑虡I(yè)銀行牽頭，20%的控股，機制、管理、用人就和現(xiàn)在不一樣了。”[11]但是如果接受改編方案，小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行后，便成為了正規(guī)的銀行業(yè)金融機構(gòu)，拿到金融牌照，可以開展各種銀行業(yè)金融服務(wù)，以上提到的許多問題便迎刃而解，例如村鎮(zhèn)銀行可以吸收存款，資金問題便得到了解決，而且在轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行后可以享受到更多的政策優(yōu)惠。

（四）小額貸款公司改制過程中的法律解決途徑

如前文所述，我國目前由小額貸款公司向村鎮(zhèn)銀行轉(zhuǎn)制的過程中存在一些問題。因此要使小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行具有可操作性，必須做一些改進。

1.法律應(yīng)當進一步明確規(guī)定小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行的具體準入標準。筆者認為在轉(zhuǎn)制準入條件設(shè)立方面應(yīng)遵循以下幾點。一是嚴格性，應(yīng)當適當提高小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行的標準。因為目前小額貸款公司試點時間尚短，缺乏長時間實踐經(jīng)驗，質(zhì)量參差不齊，存在一部分小額貸款公司實力較弱，管理機制不甚健全。提高小額貸款公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行的準入標準，讓具有雄厚實力與豐富經(jīng)營經(jīng)驗，且公司治理良好的小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行，這樣可以降低金融市場的風險，維護穩(wěn)定，這也符合立法者的初衷。二是客觀性，準入標準應(yīng)當更多的采用客觀標準，對一些宏觀與原則性的轉(zhuǎn)入標準進行細化、解釋，如對適合轉(zhuǎn)制的小額貸款公司應(yīng)達到的最低注冊資本要求，公司管理層的資質(zhì)要求，公司治理結(jié)構(gòu)的具體要求進行細化等。三是專業(yè)性，對小額貸款公司的準入審核應(yīng)當由中國人民銀行或銀監(jiān)會統(tǒng)一指定的專業(yè)機構(gòu)進行，而不是將權(quán)力下放給省級政府，由省級政府確定的主觀部門確定。這樣可以避免省級政府指定的主觀部門專業(yè)性不足，在審核過程中可能出現(xiàn)的一些錯誤，并保障小額貸款公司轉(zhuǎn)制審核的權(quán)威性。

2.要保證小額貸款公司發(fā)起人的控制權(quán)。立法者在規(guī)定小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行時必須由一個銀行業(yè)金融機構(gòu)做主要發(fā)起人處于對資金的考慮，可以降低金融風險，并提高其信譽度。然而，該制度設(shè)計卻因為迫使小額貸款公司發(fā)起人在轉(zhuǎn)制過程中交出其對小額貸款公司的控制權(quán)，處于公平的角度不甚合理。因此在轉(zhuǎn)制過程中，如果小額貸款公司的主要發(fā)起人資金實力雄厚，愿意成為村鎮(zhèn)銀行的控股股東，那么立法者應(yīng)當保障其權(quán)利，不應(yīng)強迫其交出公司的控制權(quán)。為了使新組建的村鎮(zhèn)銀行運行更加穩(wěn)定，可以規(guī)定每個轉(zhuǎn)制的村鎮(zhèn)銀行都必須有一個商業(yè)銀行作為主要股東，介入村鎮(zhèn)銀行的日常運作管理并負有一定監(jiān)管職權(quán)，然而不必使其擁有村鎮(zhèn)銀行的絕對控制權(quán)。

四、結(jié)語

隨著此起彼伏民間借貸案件，我們一直思考著怎樣規(guī)范我們現(xiàn)今混亂的民間金融秩序。小額貸款公司的組建，將民間金融納入正規(guī)發(fā)展軌道，給民營資本進入金融領(lǐng)域提供了難得機遇，使部分隱性的民間借貸變?yōu)轱@性，填補了金融機構(gòu)在農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)點不的足。同時，為了讓更多的中小企業(yè)有生存的余地，更好的發(fā)揮資金融通的作用，我們就必須修改現(xiàn)行的法律法規(guī)，制定規(guī)范的民間金融規(guī)章制度，在大力發(fā)展小額貸款公司的前提下，促成一部分公司向村鎮(zhèn)銀行轉(zhuǎn)型，以滿足日益增大的民間資金需求，在和諧穩(wěn)定的社會經(jīng)濟秩序中繼續(xù)發(fā)展具有中國特色的民營經(jīng)濟。

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作者簡介：馬麗（1988-），女，黑龍江哈爾濱人，華東政法大學2011級法律碩士（法學）專業(yè)碩士研究生，研究方向：法律與金融。