制約我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原因及對(duì)策建設(shè)

蘇林

在我國(guó)加速城市化和工業(yè)化的背景下，全國(guó)各地自發(fā)開展了一系列土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新實(shí)踐，其目的都是為了克服家庭分散經(jīng)營(yíng)所引發(fā)的生產(chǎn)低效率問題。黨的十七屆三中全會(huì)再一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在增加農(nóng)民收入和提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平中的重要作用，可以說，作為加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益的一項(xiàng)改革措施，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必將對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。銀川市作為寧夏回族自治區(qū)的首府，其擁有優(yōu)良的農(nóng)業(yè)條件，土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐也不斷進(jìn)行，但與全國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，總體仍處于較低層次，并且受一系列因素的制約而使其無法進(jìn)一步規(guī)?；馗咝Я鬓D(zhuǎn)。

一、銀川市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

從土地流轉(zhuǎn)總量上看，截止到2008年3月底，銀川市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了90348.6畝，涉及農(nóng)戶16650戶，分別占全市總承包農(nóng)戶和總承包地面積的14.1%和7.7%，土地流轉(zhuǎn)率高于全區(qū)當(dāng)年平均水平1.8個(gè)百分點(diǎn)。

從土地流轉(zhuǎn)形式來看，銀川市已由過去以轉(zhuǎn)讓和互換為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、委托經(jīng)營(yíng)、入股等多種形式并存的格局。其中，全市以轉(zhuǎn)包形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的總面積有10148.71畝，占流轉(zhuǎn)總面積的11.2%，涉及農(nóng)戶1126戶，占流轉(zhuǎn)總農(nóng)戶的6.8%；以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)土地12516.07畝，占流轉(zhuǎn)總面積的13.7%，涉及農(nóng)戶2437戶，占流轉(zhuǎn)總農(nóng)戶的14.6%；以出租形式流轉(zhuǎn)土地55525.59畝，較2007年同期增加32446.59畝，增長(zhǎng)140.5%，占到了流轉(zhuǎn)總面積的61.5%，涉及農(nóng)戶10497戶，占流轉(zhuǎn)總農(nóng)戶的63.1%；以互換形式流轉(zhuǎn)土地總面積8174.44畝，較上年增加7731畝，增長(zhǎng)近18倍，占流轉(zhuǎn)總面積的9%，涉及農(nóng)戶1809戶，較上年增長(zhǎng)16倍，占到了流轉(zhuǎn)總農(nóng)戶的10.9%； 以委托經(jīng)營(yíng)形式流轉(zhuǎn)的土地只占流轉(zhuǎn)總面積的不足5%，而以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的入股流轉(zhuǎn)方式，在銀川市尚處于探索階段。

二、銀川市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要特點(diǎn)

（一）流轉(zhuǎn)進(jìn)程趨于加快

銀川市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)始于上世紀(jì)90年代中后期，但農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，土地流轉(zhuǎn)率較低，1998年全市流轉(zhuǎn)耕地面積僅占全部耕地面積的0.1%。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全市土地流轉(zhuǎn)面積從2006年以前的0.89萬畝增長(zhǎng)到了2007年的4.2萬畝，而2008年全年又新增4.8萬畝，這占到了全市土地流轉(zhuǎn)總面積的54%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2007年底，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積和涉及的農(nóng)戶數(shù)分別比1998年增長(zhǎng)了187倍和271倍。

（二）經(jīng)營(yíng)主體趨于多元化

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的不斷加快，各地積極引導(dǎo)各類經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人共同參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使一大批龍頭企業(yè)、經(jīng)營(yíng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營(yíng)主體脫穎而出，逐漸成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的主力軍。他們出于土地集約化經(jīng)營(yíng)的需要，一般土地需求規(guī)模較大，期限較長(zhǎng)，價(jià)格較高，且大多簽訂了比較規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。其中最具代表性的有永寧縣勝利鄉(xiāng)農(nóng)友果蔬合作社、小人果業(yè)有限責(zé)任公司、永寧縣宏偉花卉果蔬種植合作社、興慶區(qū)塔橋順民蔬菜花卉合作社以及興慶區(qū)瑞豐土地信用社等。

（三）流轉(zhuǎn)趨于組織化、規(guī)模化

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的不斷加大，特別是自2007年寧夏大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)以來，銀川市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步由以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主向組織化、規(guī)?；⒂行蚧较蜣D(zhuǎn)變，尤其是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢(shì)突出、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較效益高的地區(qū)表現(xiàn)更為突出。

（四）流轉(zhuǎn)用途趨于多元化

隨著現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)格局的形成，銀川市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途由以往的以設(shè)施蔬菜和養(yǎng)殖園區(qū)為主逐漸向觀光農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)和花卉種植業(yè)方向發(fā)展。截止到2008年底，用于發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的流轉(zhuǎn)土地占到了全市流轉(zhuǎn)總面積的46.6%，糧食生產(chǎn)用地占流轉(zhuǎn)總面積的27.1%，養(yǎng)殖用地占流轉(zhuǎn)總面積的7.5%，花卉種植和發(fā)展農(nóng)家樂用地占到了流轉(zhuǎn)總面積的11.9%。

（五）流轉(zhuǎn)取向趨于市場(chǎng)化

由于土地效益明顯提高，土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)由“甩包袱”轉(zhuǎn)為增加收入，無償或只象征性地收取一定收益的流轉(zhuǎn)行為已逐步消失，流轉(zhuǎn)雙方以市場(chǎng)為導(dǎo)向，根據(jù)土地供求狀況、地理?xiàng)l件和所經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，協(xié)商確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)了土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

三、銀川市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及制約因素

（一）銀川市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.流轉(zhuǎn)層次低，規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度不高。到2008年底，全市農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地面積50—200畝的規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶有267戶，500—1000畝的有2戶，1000畝以上的有5戶。與全國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，銀川市的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模仍然較小，土地集中度也不高。同時(shí)，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)大戶等農(nóng)業(yè)強(qiáng)勢(shì)型經(jīng)營(yíng)主體參與不夠，農(nóng)村土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的有效機(jī)制尚未形成。

2.流轉(zhuǎn)行為尚不規(guī)范，土地承包隱患較多。銀川市農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性較為明顯，穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系難以建立。2004年以前，土地流轉(zhuǎn)多數(shù)不簽訂合同，在一般農(nóng)戶之間以口頭約定居多，即使有合同，也不夠規(guī)范和完善，尤其是外出務(wù)工從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)而不愿放棄土地的農(nóng)戶，一般會(huì)以口頭協(xié)儀來讓親戚朋友代耕，且期限不確定，因此容易引發(fā)矛盾和糾紛。

3. 地區(qū)之間發(fā)展不平衡。近年來，銀川市土地流轉(zhuǎn)地域擴(kuò)張比較明顯，由城郊地區(qū)向全市全面擴(kuò)展，但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色以及農(nóng)民文化素質(zhì)等的差異，地區(qū)之間的土地流轉(zhuǎn)發(fā)展程度有較大差異。到2008年6月底，從流轉(zhuǎn)土地面積占耕地面積的比例看，全市最高的是金鳳區(qū)，比例達(dá)11.7%；最低的是靈武市，比例僅為2.7%。

（二）制約銀川市土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、高效發(fā)展的主要因素

1.傳統(tǒng)思想觀念的束縛。當(dāng)前，銀川許多農(nóng)民仍固守著土地是命根子的理念，認(rèn)為只要牢牢守住土地，生活就能有保障，寧愿粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。尤其是國(guó)家徹底取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行多項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策后，擁有土地可以獲得更多收益的利益驅(qū)動(dòng)使得農(nóng)民的惜土意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，已轉(zhuǎn)出的土地也逐漸開始被收回。同時(shí)，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)特性和農(nóng)民的弱勢(shì)群體特性使得“小富則安”的思想仍然固化在農(nóng)民的頭腦中，這也導(dǎo)致了其投資興業(yè)怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，務(wù)工經(jīng)商怕丟地權(quán)，滿足于守著兩畝三分地安份經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀。再者，有些農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策還心存疑慮和誤解，比如，有的農(nóng)民認(rèn)為集體組織會(huì)利用土地流轉(zhuǎn)上收承包地，進(jìn)而對(duì)承包地做重新調(diào)整；也有的擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后，萬一政策有變，他們將失去對(duì)土地的控制權(quán)、承包權(quán)和收益權(quán)，從而導(dǎo)致其未來生活的無所依靠。

2.土地經(jīng)營(yíng)比較效益低。一方面，農(nóng)業(yè)較之其他產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施落后，是一個(gè)投資回報(bào)周期長(zhǎng)、見效慢、受氣候影響大的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。另一方面，近些年我國(guó)農(nóng)資價(jià)格不斷上漲，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)較大，加之銀川市農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，缺乏效益明顯、可持續(xù)性強(qiáng)的特色產(chǎn)業(yè)的有力支撐，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較效益低下，造成了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收空間的愈發(fā)狹窄。對(duì)此，銀川的大多數(shù)農(nóng)民都無力從事土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，其他經(jīng)營(yíng)主體也不愿投資農(nóng)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)也因此陷于停滯，尤其是在產(chǎn)業(yè)特色不突出的地區(qū)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求就更加不足。

3.土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系不健全。目前，我國(guó)許多地區(qū)都出臺(tái)了一系列促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策，但是有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)體系仍然沒能建立起來，可以說，銀川市仍然缺少一個(gè)自下而上、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。一是中介組織匱乏。目前，銀川市規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)大都是集體經(jīng)濟(jì)組織代行中介職能。不可否認(rèn)的是，集體經(jīng)濟(jì)組織代行中介服務(wù)職能便于交易操作，但這種集體經(jīng)濟(jì)組織既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的情形不可避免地會(huì)干涉其他市場(chǎng)主體的權(quán)益，從而失去中介服務(wù)組織應(yīng)有的效率和媒介功能。二是交易市場(chǎng)欠缺。無論是有形市場(chǎng)還是無形市場(chǎng)在銀川市都沒有形成規(guī)模，土地流轉(zhuǎn)也沒有穩(wěn)定的交易渠道和交易場(chǎng)所，信息輻射面狹小，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本上是在一種不對(duì)稱的情況中運(yùn)行的，造成了“有買找不到賣主，有賣找不到買主”的尷尬局面，影響了土地流轉(zhuǎn)的速度，規(guī)模和效益。三是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前，銀川還沒有建立起有效的農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制和相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)則，流轉(zhuǎn)價(jià)格也缺乏規(guī)范，絕大多數(shù)地區(qū)尚未開展土地的評(píng)估定級(jí)工作，而用于指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的可操作性強(qiáng)的政策、法規(guī)也非常欠缺，這些都制約了農(nóng)村土地的順利流轉(zhuǎn)。

4.政府管理能力不足。面對(duì)政策性強(qiáng)、工作量大、任務(wù)繁重的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，尤其是指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂、流轉(zhuǎn)土地的登記，以及日漸增多的流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)處等，及時(shí)的指導(dǎo)、服務(wù)和規(guī)范的管理便成為農(nóng)村土地健康流轉(zhuǎn)的重要保證，這就要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作者必須具備較高的專業(yè)素質(zhì)和政策水平。然而，2006年寧夏回族自治區(qū)實(shí)施基層農(nóng)機(jī)推廣體系改革時(shí)，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的意見》和《寧夏回族自治區(qū)當(dāng)為人民政府關(guān)于加快基層農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系改革與建設(shè)的意見》要求，將基層農(nóng)經(jīng)部門從農(nóng)技推廣體系分離，納入政府職責(zé)。但在實(shí)際操作中，各地只是簡(jiǎn)單地履行了分離的程序，卻沒有采取有效措施予以“納入”，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理部門多數(shù)已經(jīng)不存在，人員大量流失，經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，一些地方已處于“線斷、網(wǎng)破、人散”的邊緣，與其承擔(dān)的工作職能極不匹配，指導(dǎo)、服務(wù)和管理難以跟上，因此，這極大地降低了政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的管理能力。

5.農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能尚未改變。長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后，作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和生活資料，土地便成為了一種綜合性的保障載體，承擔(dān)了農(nóng)民基本生活保障、就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障、養(yǎng)老傷病保險(xiǎn)、生活福利等本不應(yīng)由其承擔(dān)的社會(huì)保障功能。而在土地的這些功能還沒有可靠的、合適的替代品出現(xiàn)之前，即土地還原其本身所具有的資源功能之前，農(nóng)民是很難消除顧慮、心甘情愿地將土地流轉(zhuǎn)出去的。

6.農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)不穩(wěn)定。首先，銀川市及周邊市縣的工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力有限，很難滿足所有進(jìn)城農(nóng)民的務(wù)工需求。其次，在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的約束下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力很難在農(nóng)村和城市之間自由遷移，不僅戶籍制度給其帶來了身份上的無法承認(rèn)，而且城鄉(xiāng)社保的差別也讓其無法享受與城市居民平等的待遇。最后，受自身文化素質(zhì)的制約，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民也難以在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)崗位和收入。

7.政策扶持措施不到位。從銀川市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀看，缺乏對(duì)種養(yǎng)大戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效扶持鼓勵(lì)、信貸支持，缺乏土地使用權(quán)貸款抵押、土地流轉(zhuǎn)收益保護(hù)等方面的優(yōu)惠政策，這也在一定程度上制約了銀川市土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。

四、加快推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（一）健全和完善政府的服務(wù)和監(jiān)管職能

1.推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)確權(quán)登記和認(rèn)證工作。在我國(guó)一二輪土地承包中，由于大部分地區(qū)采取了按照土地等級(jí)進(jìn)行分包的辦法，實(shí)際丈量的土地面積可能與農(nóng)民持有的承包證上的土地面積不符。因此，在當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)中，銀川市政府應(yīng)推進(jìn)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的確權(quán)登記和認(rèn)證工作，防止出現(xiàn)撕扯不清、賬冊(cè)不符、少登漏登等問題。

2.建立土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)察機(jī)制。市政府首先應(yīng)通過建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)察機(jī)制，防止一些公司和企業(yè)搞掠奪式經(jīng)營(yíng)，并確保經(jīng)營(yíng)者不斷培肥地力，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。其次，相關(guān)土地流轉(zhuǎn)管理部門應(yīng)通過定期的監(jiān)督檢查，確保農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益及時(shí)到位，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，防止企業(yè)惡意壓低農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，損害農(nóng)戶利益。再者，市政府應(yīng)督促合同簽訂雙方及時(shí)履行各自職責(zé)，保證項(xiàng)目建設(shè)的有序開展，以及農(nóng)村生產(chǎn)設(shè)施的規(guī)范管理和及時(shí)維修。

（二）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系

1.大力培育和發(fā)展各種類型的土地流轉(zhuǎn)中介組織。為此，銀川市政府首先應(yīng)規(guī)范土地中介組織成立的程序和章程，并明確其權(quán)責(zé)。同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)培育發(fā)展土地信用合作社、土地銀行、土地服務(wù)合作社等中介組織。再者，應(yīng)積極推廣“合作社+支部”的模式，建立土地合作組織與村集體間的合作關(guān)系，確保土地能夠順利集中，并有人去經(jīng)營(yíng)。最后，應(yīng)積極扶持和培育土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)于暫時(shí)沒有條件的地區(qū)，則可委托懂地產(chǎn)評(píng)估的中介組織介入服務(wù)，保證土地價(jià)值評(píng)估的可靠性。

2.積極培育和建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一方面，市政府應(yīng)在條件比較好的地區(qū)規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，積極搭建穩(wěn)定的交易平臺(tái)，打造優(yōu)良的土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，在市和縣（區(qū)）設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，通過建立土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)系統(tǒng)，開展好供求登記、信息發(fā)布、政策咨詢、產(chǎn)權(quán)登記、合同管理、代理交易、跟蹤服務(wù)、糾紛調(diào)解等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)土地供求雙方的有效對(duì)接，降低交易成本，確保土地流轉(zhuǎn)交易中的公開、公平、公正。

（三）制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)村土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)

1.設(shè)立土地流轉(zhuǎn)扶持基金，鼓勵(lì)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。市政府應(yīng)籌集專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，給予農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體資金貼息扶持或稅收減免優(yōu)惠，尤其對(duì)于優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和種植大戶，應(yīng)加大培育和扶持力度，在項(xiàng)目建設(shè)、銀行貸款等方面予以政策傾斜，扶持他們發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高經(jīng)營(yíng)效益。

2.創(chuàng)造有利于土地流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境。第一，對(duì)于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，市政府可通過小額貸款、技能培訓(xùn)、公益崗位等多種方式給予幫扶，鼓勵(lì)其進(jìn)城務(wù)工或發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)；第二，通過對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地租金實(shí)行免稅政策，達(dá)到增加農(nóng)民收入，鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的；第三，金融部門應(yīng)放寬貸款條件，在確保農(nóng)民不喪失土地的前提下，積極探索以一定期限的土地使用權(quán)作為抵押，或以小額貸款公司擔(dān)保的地上物作為抵押的貸款融資方式，解決農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)融資難的問題，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)；第四，在一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)集約土地從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)免征企業(yè)所得稅，并可進(jìn)一步實(shí)行一定比例的退稅政策，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。

（四）理順農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理體制，增強(qiáng)管理能力

一方面，銀川市應(yīng)按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的意見》和《寧夏回族自治區(qū)黨委人民政府關(guān)于加快基層農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系改革與建設(shè)的意見》的要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確各級(jí)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，市縣主要負(fù)責(zé)信息提供、審核和備案，鄉(xiāng)村則主要負(fù)責(zé)農(nóng)村土地的確權(quán)、認(rèn)證和登記工作，這樣才能防止出現(xiàn)多頭管理的狀況。另一方面，政府應(yīng)增加土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員配備，并對(duì)工作人員進(jìn)行專業(yè)性的培訓(xùn)，提高土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量。

（五）逐步構(gòu)筑完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系

一方面，市政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、教育的投入力度，積極、穩(wěn)妥地建立和完善貧困家庭最低生活保障制度，進(jìn)一步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等一系列涉及農(nóng)民切身利益的保障制度，逐步弱化土地對(duì)農(nóng)村居民的保障功能，為其轉(zhuǎn)出土地解除后顧之憂。另一方面，市政府應(yīng)積極引導(dǎo)已將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民，從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部分資金參與醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，以此來提高自我保障能力。再一方面，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)政策，把已經(jīng)放棄土地，進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)社保與農(nóng)村社保的有效對(duì)接。

（六）加快推進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

首先，銀川市政府應(yīng)通過招商引資，吸引工商企業(yè)投資開發(fā)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)水平，增加農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。其次，應(yīng)積極引導(dǎo)新型土地經(jīng)營(yíng)者，增加農(nóng)業(yè)科技投入，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理模式，大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，形成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移的吸納機(jī)制。同時(shí)，要加快推進(jìn)寧夏延黃城市帶建設(shè)，突出縣城和小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力中的作用，提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平，縮小城鄉(xiāng)差別，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供充分的空間和載體。再者，應(yīng)深化戶籍制度改革，破除制約農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度障礙。最后，政府應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)技能，提高其轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。

（作者單位：中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）