地方政府融資平臺規(guī)范化發(fā)展問題探討

滿紅智

摘要：地方政府通過融資平臺貸款方式籌集建設(shè)資金，對有效彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。目前，因地方政府融資平臺呈現(xiàn)融資規(guī)模普遍較大、期限較長，資金用途監(jiān)管不到位，蓄積信用風險較大等特征，地方政府融資平臺規(guī)范發(fā)展問題不容忽視，對其進行全面研究分析具有非常重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：地方政府；融資平臺；規(guī)范化；發(fā)展

中圖分類號：F830.9文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）18-0075-02

引言

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，并授權(quán)其借助政府信用向市場融資，從事公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、建設(shè)開發(fā)和經(jīng)營管理等活動，以經(jīng)營收入、公共收費和財政收入等為還款來源和保障，擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。地方政府通過平臺貸款方式籌集建設(shè)資金，對于及時彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，有效擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。自2010年起，國務(wù)院及其相關(guān)職能部門相繼出臺有關(guān)政策規(guī)定，就進一步加強地方政府融資平臺管理工作進行了全面部署。因此，對地方政府融資平臺規(guī)范化發(fā)展問題進行探討分析，“全方位、多角度”提出合理有效的綜合治理措施，有效防范系統(tǒng)性風險，進一步規(guī)范地方政府融資平臺發(fā)展，具有非常重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、地方政府融資平臺發(fā)展狀況

1.發(fā)展情況及特征。根據(jù)中國人民銀行專項調(diào)查顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家。各地政府融資平臺貸款占當?shù)厝嗣駧鸥黜椯J款余額的比例基本不超過30%，按照去年人民幣貸款余額47.92萬億元來算，截至2010年末，政府融資平臺貸款控制在14.376萬億元的范圍，總量超過10萬億。國家審計署公布的審計報告顯示，截至2010年年末，全國地方政府性融資余額達10.72萬億元。總體看，地方政府融資平臺貸款主要呈現(xiàn)以下特點：一是東部地區(qū)平臺數(shù)量較多，中部、西部地區(qū)縣級平臺占比較高。二是平臺貸款增速穩(wěn)步回落，公益性項目貸款平穩(wěn)收縮。三是貸款方式以抵押、質(zhì)押為主，五年期以上貸款占比超過50%。四是貸款主要投向公路與市政基礎(chǔ)設(shè)施，土地儲備貸款集中情況有所緩解。五是國有商業(yè)銀行和政策性銀行成為貸款的供給主力。

2.發(fā)揮作用及存在的問題。地方政府融資平臺通過銀行貸款、融資租賃、發(fā)行債券等方式，實現(xiàn)多渠道籌集建設(shè)資金，在提高地方政府融資效率的同時，取得了巨大的經(jīng)濟效益、社會效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)。自2010年初，地方政府融資平臺受到社會高度關(guān)注，其盲目擴張、無序發(fā)展有可能導致系統(tǒng)性金融風險以及中央和地方政府的財政風險。2010年，一些地方政府融資平臺資金鏈已緊繃。云南公路開發(fā)投資有限公司、上海申虹投資發(fā)展有限公司等債務(wù)償還出現(xiàn)困難。地方政府融資平臺分險主要集中在：一是地方政府融資平臺運營方式不夠規(guī)范。多數(shù)地方政府融資平臺融資狀況不透明，地方政府和商業(yè)銀行很難全面掌握其負債和擔保狀況。商業(yè)銀行控制融資平臺風險的管理手段難以真正落實。資金名義上由融資平臺統(tǒng)借統(tǒng)還，實際上責任主體十分模糊，融入資金完全脫離借款人控制，融資平臺發(fā)揮著“殼作用”。融資平臺高負債率經(jīng)營現(xiàn)象十分普遍，負債率大多超過80％甚至更高，受地方財力制約，債務(wù)違約風險極大。二是融資平臺資金使用存在盲目性和非市場性。在項目選擇和決策上，地方政府代替企業(yè)成為主要決策者，受政績工程思維驅(qū)使，項目運作出現(xiàn)大量超前行為或加劇產(chǎn)能過剩情況，導致一些本應(yīng)退出市場的落后產(chǎn)能未被淘汰、不應(yīng)立項的政績工程紛紛上馬，造成社會資源浪費。同時，地方政府盲目擴張使用融資平臺資金，直接制約宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)控空間，進而影響社會經(jīng)濟方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。三是存在項目建設(shè)資本金不足和虛增資本金問題。以地方政府融資平臺推進的基礎(chǔ)設(shè)施項目，普遍存在資本金不足問題，且通常采用“無底線、無保障”措施補充資本金，引致銀行貸款風險明顯加大。如某些融資平臺委托銀行發(fā)行融資工具補充資本金并以此為基礎(chǔ)進一步獲得貸款，或要求不法代理機構(gòu)高估實物出資或出具虛假注冊資金證明等手段虛假出資等。四是債務(wù)償還過度依賴于土地變現(xiàn)價值。融資平臺貸款多以質(zhì)押或抵押土地權(quán)屬方式運作，其風險相對聚集于土地價值變動上，一旦房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)周期性拐點，地方政府融資平臺風險凸顯將不可避免。中國人民銀行報告顯示，地方政府融資平臺的土地權(quán)抵押貸款占比超過20%，一旦經(jīng)濟高位回落，土地轉(zhuǎn)讓收益驟減，地方政府償債能力將會大大減弱。與此同時，地方政府客觀上有強烈的動機來推高土地價格，推動房地產(chǎn)泡沫形成。五是融資平臺負債存在風險轉(zhuǎn)移隱患。地方政府融資平臺主導的信貸規(guī)模高速增長，增加了財政隱性負債。若地方政府融資平臺不能償還其負債，最終將由中央財政承擔事實償還責任，或轉(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，從而成為少數(shù)地方政府擠占財政負債能力以及信貸資源的一種重要渠道。地方政府融資平臺的軟約束機制，使其負債風險極易轉(zhuǎn)移到中央財政或商業(yè)銀行體系。

二、地方政府融資平臺規(guī)范化發(fā)展思路

為切實發(fā)揮地方政府融資平臺作用，有效提高平臺資金使用效率，真正把地方政府融資平臺這塊好鋼用在刀刃上，對其規(guī)范化發(fā)展提出以下建議：

1.分類管理，全面確保融資平臺規(guī)范化運作。對于具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量，項目運營收益能夠承擔債務(wù)融資還本付息責任的融資平臺，按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作，并通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。對于承擔基礎(chǔ)設(shè)施項目或市政項目投資建設(shè)和運營職責的融資平臺，收益不足以承擔還本付息責任，由政府部門向其提供必要的財政補貼、貼息等財政支持，并將平臺公司的財務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負擔水平相結(jié)合，把平臺公司債務(wù)納入政府債務(wù)口徑，對超出地方政府債務(wù)風險控制水平的，限制其進一步擴大債務(wù)性融資規(guī)模。對于從事義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等純公益性領(lǐng)域的融資平臺，地方政府可通過成立專門的福利性基金機構(gòu)作為融資平臺，爭取中央政府資金的支持，輔以發(fā)行市政債券、土地使用權(quán)收益、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、國有企業(yè)分紅等途徑填補資金缺口。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，合理控制地方政府融資平臺規(guī)模和風險。建立地方政府資產(chǎn)負債表，將與政府信用支持相關(guān)的地方政府融資平臺債務(wù)納入到公共財政資產(chǎn)負債表的整體框架之中，嚴格按照政府債務(wù)風險控制標準審核其舉債行為和規(guī)模，使項目開發(fā)投資來源與投資使用方向、結(jié)構(gòu)、總量更加公開透明。建立地方政府建設(shè)預算制度，根據(jù)地方政府的可支配收入的變動情況編制統(tǒng)一的地方政府投資預算計劃，對地方政府融資平臺支撐的各類項目開發(fā)投資來源與投資使用情況進行統(tǒng)籌安排。密切監(jiān)測地方政府債務(wù)水平，選取負債率、債務(wù)率、償債率、新增債務(wù)率、債務(wù)依存度等指標，把地方政府融資風險控制在安全可靠范圍之內(nèi)。

3.整合資源，有效提高地方政府融資平臺資金效率。加大財政對政府融資的統(tǒng)管力度，整合政府財政資源和資產(chǎn)，將分散的融資平臺進行分類整合，打造成幾個具有規(guī)模效應(yīng)的融資平臺，將分散于各部門和領(lǐng)域的資金包括上級財政轉(zhuǎn)移資金集中使用，增強融資平臺的投融資能力。充分挖掘非稅收入的潛力，將非稅收入納入財政預算統(tǒng)籌安排。對于建設(shè)單位向金融機構(gòu)的借款，允許其在貸款銀行開設(shè)資金專戶，資金的使用接受財政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。融入多元化發(fā)展思路，加大融資創(chuàng)新力度，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，對增量資金，鼓勵利用債券、信托、租賃、股權(quán)、項目等多種方式進行融資，降低地方政府融資平臺銀行貸款比例。

4.嚴格操作，切實加強地方政府融資平臺貸款跟蹤管理。商業(yè)銀行在發(fā)放政府融資平臺貸款時，直接對應(yīng)項目，應(yīng)按照物權(quán)法、擔保法和國家固定資產(chǎn)投資項目資本金比例規(guī)定，對融資平臺貸款項目進行審核，拒絕發(fā)放資本金貸款。嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。落實借款人準入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務(wù)能力和還款來源。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不予發(fā)放貸款。嚴格執(zhí)行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。按照要求將符合抵質(zhì)押條件的項目資產(chǎn)或項目預期收益等權(quán)利作為貸款擔保。嚴格審查貸款投向，確保貸款符合國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要求。加強貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權(quán)重，按照不同情況進行貸款質(zhì)量分類管理。

5.協(xié)同監(jiān)管，構(gòu)建地方政府融資平臺監(jiān)督長效機制。就地方政府融資平臺監(jiān)管，進一步明確財政部、發(fā)改委，人民銀行、審計署、銀監(jiān)會等部門和機構(gòu)工作職責，加強對地方政府融資平臺的指導與監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)管合力優(yōu)勢。加大地方政府融資平臺項目審批管理力度，融資項目必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準和土地利用總體規(guī)劃等要求，按照國家有關(guān)規(guī)定履行項目審批、核準或備案手續(xù)，嚴格規(guī)定資金用途，講求效益，穩(wěn)健經(jīng)營。加快建立融資平臺公司債務(wù)管理信息系統(tǒng)和會計核算制度，以及融資平臺公司債務(wù)信息定期通報制度，實現(xiàn)對融資平臺公司債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控。加強對融資平臺公司的審計監(jiān)督，研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風險預警機制，將地方政府債務(wù)收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

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