論我國政府績效審計發(fā)展的瓶頸及對策

李夢蕓

［摘要］ 政府績效審計是一種可以直接對財政資金使用效益進行評價的審計方法，是促進政府規(guī)范管理、提高財政資金使用效益的有效手段。以經(jīng)濟性、效率性、效果性為主的績效審計已經(jīng)成為政府審計的重點發(fā)展方向，但我國政府績效審計目前處于探索階段，開展得比較晚，發(fā)展也相對緩慢，隨著經(jīng)濟體制改革和民主制度的推進，社會迫切要求加強政府績效審計方面的建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］ 政府績效審計；瓶頸性因素；解決對策

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 19. 016

［中圖分類號］F239.41 ［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）19- 0024- 02

１政府績效審計的涵義

績效審計的核心就是評價機構(gòu)某項活動的經(jīng)濟性、效率和效果。政府績效審計也是如此，要清楚我國地方政府績效評估的現(xiàn)狀，首先要弄清楚政府績效審計的涵義，從而使政府績效審計這一概念的外延更加清晰，并最終闡釋它的現(xiàn)實意義。本節(jié)先闡述績效審計的涵義及政府績效審計的運作方式，從而關(guān)注政府績效審計的發(fā)展過程。

１．１ 績效審計的涵義

關(guān)于績效審計，目前國內(nèi)外尚無公認的定義，學者們基于各自的學科視角對績效審計予以不同的理解和界定。本文贊同如下觀點，即政府績效審計是指在一定的時期內(nèi)，對政府部門的工作效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責任、政府公信力和公眾滿意度等方面進行分析與評價，并對其管理過程中投入與產(chǎn)出所反映的績效進行評定和劃分等級，以期提高政府行為績效和增強控制的活動。

另外，績效審計是指審計人員通過科學的計算方法，客觀地對政府、國家企事業(yè)單位的活動進行統(tǒng)計的一種方法，系統(tǒng)性地評價其活動的經(jīng)濟性與效用的過程，并針對評價的結(jié)果對于當前的工作提出相應(yīng)的改進建議。在我國，績效審計又被稱為經(jīng)濟效益審計、管理效益審計等，指對經(jīng)濟活動進行綜合性、系統(tǒng)性的審查、分析，對照一定標準評價經(jīng)濟效益的現(xiàn)狀和潛力，提出提高經(jīng)濟效益的建議，促進其改善管理、提高效益的活動?？傊冃徲嬍菍徲嬋藛T對政府事業(yè)單位的效益審查。

１．２ 政府績效審計的涵義及研究意義

（１）政府績效審計是指政府在履行公共責任的過程中，在內(nèi)部制度與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機制等方面，以公共產(chǎn)出的最大化和公共服務(wù)的最優(yōu)化為目標，實施的一種全面的、系統(tǒng)的審計管理。政府績效審計在我國完全是一個全新的概念。20世紀80年代，績效審計這個概念隨著國家審計署的誕生被引進我國，其發(fā)展不過20余年，但是，隨著社會的發(fā)展和民主意識的增強，人民不僅要求一切取之于民，用之于民，而且要求必須經(jīng)濟有效地用之于民，否則政府仍要負責。同時為了促進經(jīng)濟一體化和自由化，解決各種經(jīng)濟問題和社會問題，國家公共支出成倍增加，公營部門大批涌現(xiàn)，促使人們要求提高公營部門支出的效益和明確支出的經(jīng)濟責任。所以，政府績效審計在我國的發(fā)展異常迅速，近20多年以來，我國政府績效審計已經(jīng)取得了以下成就：在專項資金投資項目的審計方面逐步注入了績效審計的內(nèi)容；在外資投資領(lǐng)域，明確提出其審計目標是提高外資的使用效率；同時積極推行領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計。

（２）政府績效審計的研究意義：第一，開展政府績效審計是政府審計發(fā)展的趨勢。第二，全面推進績效審計的發(fā)展。我國重財務(wù)審計、輕績效審計的思想根深蒂固，隨著公眾對公共資源使用效益越來越關(guān)注，我國開展政府績效審計必然是一種趨勢，并且這種趨勢必然是一個全面發(fā)展的結(jié)果。第三，能夠促進我國績效審計環(huán)境的改善。審計存在于特定的環(huán)境之中，并在特定的環(huán)境之中發(fā)展，政府績效審計也不例外。

２政府績效審計發(fā)展中的瓶頸及問題的危害性

我國績效審計還只是剛剛起步，要真正建立起中國特色的績效審計體系，尚需相當一段時期的探索和嘗試，不僅要在整個政府審計界注入績效審計觀，還應(yīng)在理論上繼續(xù)進行深入細致的研究。

２．１ 政府績效審計的發(fā)展瓶頸

（１）對于審計本質(zhì)的理解偏差。受托責任觀是當前對于審計本質(zhì)理解的較為公認的學說，它的主要思想是：受托人為了向委托人說明其履行責任的情況而聘請獨立的人員對其責任履行情況進行評價，以解除自身受托責任。把一般的受托責任概念應(yīng)用于政府部門和公營機構(gòu)，就產(chǎn)生了公共受托責任的概念。公共受托責任是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的機構(gòu)向社會公眾說明其全部活動情況的責任和義務(wù)，它是政府審計產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)。

（２）審計需求的引導缺失。政府績效審計的需求包括法律法規(guī)的要求、當事人的需求及社會公眾的需求。目前，這3個方面的有效需求的嚴重不足，在很大程度上制約了我國政府績效審計的發(fā)展。首先，我國的法律制度建設(shè)相對落后，我國法律法規(guī)方面對政府績效審計的需求是空缺的。其次，由于我國社會主義市場經(jīng)濟體系尚不完善，政府公共部門管理和服務(wù)意識差，自覺接受監(jiān)督的意識還不強，對績效審計的認識差距很大。

（３）審計范圍的財務(wù)導向。我國目前開展的績效審計主要包括經(jīng)濟責任審計和經(jīng)濟效益審計等。以上各種形式的績效審計都是以公共資金的運用為主線的，審查的內(nèi)容多側(cè)重于財務(wù)信息，關(guān)注的重點停留在財經(jīng)法紀的遵循程度、專項資金使用效果、政府采購活動的經(jīng)濟性以及國有資產(chǎn)的保值和增值等方面。

（４）審計目標相對單一。目前我國政府績效審計的目標主要是評價公共資金運用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，即所謂的３Ｅ審計。經(jīng)濟性是指從事一項活動并使其達到合格質(zhì)量的條件下耗費資源的最小化。效率性是指投入資源與產(chǎn)出的產(chǎn)品、服務(wù)或其他成果之間的關(guān)系。效果性是指目標實現(xiàn)的程度，即從事一項活動時期望取得的成果實際取得的成果之間的關(guān)系。

（５）績效審計評價標準?？冃徲嬙u價標準，是對被審計單位經(jīng)濟活動效益性的基本要求和限定，是審計人員對審計對象經(jīng)濟效益做出評價的依據(jù)；而績效評價指標體系是指由相互聯(lián)系、相互制約的若干個衡量被審計單位經(jīng)濟效益的指標構(gòu)成的有機整體，是審計人員衡量、評價績效的標準和尺度，是提出審計意見、得出審計結(jié)論的依據(jù)。

２．２ 政府績效審計中出現(xiàn)問題的危害性

政府績效審計中出現(xiàn)問題的危害性首先表現(xiàn)為政府績效審計本質(zhì)的偏差。一直以來，人們普遍將公共受托責任理解為公共部門的受托財務(wù)責任，即要求公共部門盡一個最大善意管理人的作用，保護受托公共財產(chǎn)安全，誠實經(jīng)營，同時要遵守法律、道德、技術(shù)和社會的要求。正是基于對審計本質(zhì)這樣的理解，導致我國政府績效審計一直以來沒有得到應(yīng)有的重視，其發(fā)展自然也就相當緩慢，導致當前政府績效審計效益低下。其次，有些公共管理部門及其負責人認為決策、體制、管理等方面存在的問題，是改革、發(fā)展中出現(xiàn)的問題，并不違法，因而不需審計，也不能審計。再次，對于我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的一系列體制性、機制性和管理性問題，政府績效審計的上述目標顯得較為單一，對于分析和評價由于體制缺陷、管理缺損所導致的影響經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的深層次問題顯得無能為力。最后，就我國目前情況來看，審計結(jié)果的運用沒有受到應(yīng)有的重視：一方面，由于審計結(jié)果披露制度的不健全，導致大量的績效問題審而不揭，流于形式；另一方面，由于現(xiàn)實條件限制使得運用時機不成熟，導致審計結(jié)果常常被擱置一邊。

３當下我國政府績效審計問題的解決對策

針對我國政府績效審計的發(fā)展瓶頸因素和危害性，本文提出以下幾個解決對策。

３．１ 改善審計體制環(huán)境，開辟新興領(lǐng)域

政治體制是影響政府審計行為的最為重要的政治因素?，F(xiàn)行審計體制既限制了績效審計在審計機關(guān)內(nèi)部的“自我發(fā)育”，又限制了審計監(jiān)督與人大立法監(jiān)督的直接結(jié)合，從而堵塞了績效審計發(fā)展的最佳路徑。目前的審計體制很大程度上阻礙了政府績效審計的發(fā)展，改革是必然的。通過改革，一方面使得政府公共權(quán)力受到制約，實現(xiàn)行政透明化，轉(zhuǎn)變政府職能，做到真正的經(jīng)濟性、效率性和效果性；另一方面使人大制度得到進一步完善，使預(yù)算監(jiān)督得到實質(zhì)性加強。唯有如此，才能真正推動政府績效審計的發(fā)展。

３．２ 拓展政府審計的評價內(nèi)容

我國正處于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，績效審計的評價內(nèi)容不應(yīng)簡單界定為“３Ｅ”目標，而應(yīng)當從不同的績效維度，開展多樣化的審計評價，可持續(xù)發(fā)展等社會熱點問題應(yīng)當成為政府績效的評價內(nèi)容。

（１）公平性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，我國社會的貧富差距拉大，教育公平、就業(yè)公平、醫(yī)療公平以及社會保障和社會救濟的公平等成為老百姓關(guān)注的熱點。要調(diào)整市場經(jīng)濟所帶來的不公平，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。因而必然要開展對政府部門“公平性”進行評價的審計。

（２）環(huán)境性。節(jié)約資源和保護環(huán)境是我國的基本國策，也是全球共識。目前諸如生物多樣性的減少、氣候變化、對自然資源的過量開發(fā)、對健康的威脅、對外部安全的威脅、物理環(huán)境的退化等問題已經(jīng)成為全人類共同關(guān)注的問題。

３．３ 優(yōu)化審計隊伍結(jié)構(gòu)

提高審計人員的綜合素質(zhì)。要更好地開展政府績效審計，審計機關(guān)必須配備一批符合績效審計要求的審計人才，不僅要求審計人員具備傳統(tǒng)財務(wù)審計的基本技能，還需要具備適應(yīng)績效審計需要的諸如經(jīng)濟學、社會學、法學、工程學、信息學等專業(yè)知識。多元化的審計人員結(jié)構(gòu)是績效審計得以順利開展的根本前提之一。針對目前我國審計隊伍知識結(jié)構(gòu)單一的狀況，可從以下兩方面進行改善：一是提高在職人員專業(yè)素質(zhì)。在了解現(xiàn)有審計隊伍專業(yè)技能的基礎(chǔ)上，審計機關(guān)可組織審計人員進行績效審計相關(guān)知識的培訓，也可選派一些審計人員到政府績效審計開展得比較好的地方學習先進經(jīng)驗。鼓勵在職人員進行績效審計的學習，提高審計人員對績效審計的認識水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，處理好傳統(tǒng)審計和績效審計的關(guān)系。二是招納績效審計相關(guān)領(lǐng)域的人才，重新組織審計隊伍的知識結(jié)構(gòu)。在審計機關(guān)吸收新進人員時注意選用符合績效審計要求的復合型人才，改善審計隊伍知識結(jié)構(gòu)。只有構(gòu)建多元化的審計人員結(jié)構(gòu)，提高審計人員的綜合素質(zhì)，才能保障績效審計得以順利開展。

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