當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況的調(diào)查和思考

彭銀鳳 李文浩

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為最基層的一級(jí)財(cái)政，擔(dān)負(fù)著組織國(guó)家財(cái)政收入和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有資金的雙重職責(zé)，是保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“助推器”和“原動(dòng)力”。財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣、財(cái)政保障力度的大小，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)的進(jìn)步。當(dāng)前，南昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在農(nóng)村稅費(fèi)改革后存在財(cái)力缺口大、收支矛盾突出、負(fù)債日益加重等諸多困難，已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的“瓶頸”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如何走出低谷，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，是目前我們必須集中精力予以解決的實(shí)際而又重要的課題。

一、南昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本現(xiàn)狀

南昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行財(cái)政體制是2004年開(kāi)始實(shí)行的，該財(cái)政體制在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的基礎(chǔ)上，兼顧吃飯與發(fā)展的關(guān)系，在調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性上發(fā)揮了重要的歷史作用。但該體制運(yùn)行了十七年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、財(cái)政支出總量、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、國(guó)家財(cái)稅體制等方面都發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)財(cái)政增長(zhǎng)乏力、收支矛盾突出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)過(guò)重、財(cái)政結(jié)余嚴(yán)重下降等現(xiàn)象。

1.財(cái)政增收乏力。推行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅停征、契稅上劃、個(gè)體戶納稅起征點(diǎn)上調(diào)等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入銳減；鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款、行政事業(yè)性收費(fèi)逐步取消，治安等罰沒(méi)收入上劃，超計(jì)劃生育罰款受政策影響明顯減少，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的非稅收入幾近為零；主體稅種的缺乏是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入結(jié)構(gòu)性巨變的重要原因。但多年來(lái)，上級(jí)要求財(cái)政收入仍要保持高速增長(zhǎng)，而地方主體稅種缺乏，非稅收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難從正規(guī)的稅收收入中獲取所需的來(lái)源。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取優(yōu)惠政策，加大招商力度等措施，但大多受區(qū)位和資源的限制，收效甚微。加之稅收征管部門(mén)由上級(jí)垂管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有護(hù)稅協(xié)稅功能，迫使其不得不尋求體制外的稅源。

2.“吃飯財(cái)政”侵蝕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)存在，部門(mén)設(shè)置功能齊全，由于向下和橫向分流渠道的匱乏，即使精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行起來(lái)往往是減少機(jī)構(gòu)不減人，廟少和尚照樣多，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府部門(mén)甚至成了解決就業(yè)的唯一渠道。同時(shí)受地域和觀念的影響，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生、教育等部門(mén)無(wú)人問(wèn)津，人員退休后只能聘請(qǐng)臨時(shí)人員，加之受調(diào)資政策因素影響，財(cái)政供養(yǎng)人員支出負(fù)擔(dān)日趨沉重，“吃飯財(cái)政”擠占公共財(cái)政，有的連“吃飯財(cái)政”都保證不了。由于“吃飯財(cái)政”的影響，許多公共建設(shè)項(xiàng)目無(wú)資金來(lái)源，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)政能力。

3.財(cái)政支出較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，是上級(jí)各種政策落實(shí)的基本執(zhí)行單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在保障干部職工工資福利和政府機(jī)關(guān)日常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，還要提供地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)綜合治理、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面的經(jīng)費(fèi)，以及各項(xiàng)臨時(shí)性檢查、驗(yàn)收活動(dòng)等各類不可予見(jiàn)的繁重支出，加之人員、車輛、物價(jià)增幅較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本級(jí)公用支出增長(zhǎng)較快，2010年全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)（不含個(gè)人工資及福利）支出12 826萬(wàn)元（平均1 508.9萬(wàn)元），比2004年增加7 394.2萬(wàn)元，增長(zhǎng)136.13%，其中增幅大的有:辦公費(fèi)用859.4萬(wàn)元，增長(zhǎng)137.83%；小車費(fèi)用771.27萬(wàn)元，增長(zhǎng)116.52%；招待費(fèi)用733.88萬(wàn)元，增長(zhǎng)90.96%；其他部門(mén)費(fèi)用3 592.4萬(wàn)元，增長(zhǎng)301.15%。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債過(guò)重。目前，以立法形式對(duì)財(cái)政投入作出剛性要求的法律法規(guī)越來(lái)越多，法定支出、評(píng)優(yōu)升級(jí)和考核培訓(xùn)達(dá)標(biāo)活動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的要求越來(lái)越高，上級(jí)財(cái)政在財(cái)力集中的同時(shí)卻將應(yīng)由上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出部分或全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)替上級(jí)承擔(dān)了很大的責(zé)任，造成事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重失衡。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，為爭(zhēng)先進(jìn)顯政績(jī)，在各種達(dá)標(biāo)、基礎(chǔ)建設(shè)、招商引資、財(cái)源建設(shè)等方面都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投入，但由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，財(cái)政收入的增長(zhǎng)潛力和財(cái)政承受能力脫節(jié)，財(cái)政與事權(quán)越來(lái)越不適應(yīng)，負(fù)債就形成了無(wú)法回避的普遍現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，至2010年底，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他債務(wù)為61 753.6萬(wàn)元，比2004年增加44 412.1萬(wàn)元，增長(zhǎng)256.1%；欠縣財(cái)政29 184.8萬(wàn)元，增加30 379.7萬(wàn)元，增長(zhǎng)2 542.45%。

5.收支矛盾突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在安排預(yù)算支出時(shí)沒(méi)有細(xì)化預(yù)算，對(duì)鄉(xiāng)政府財(cái)務(wù)撥付是用多少撥多少，部分項(xiàng)目建設(shè)、設(shè)備購(gòu)置、突發(fā)事件和受政策影響的調(diào)資等方面的支出沒(méi)有留有余地，造成支出規(guī)模日趨增長(zhǎng)，加之稅源增長(zhǎng)乏力，財(cái)力的增長(zhǎng)滿足不了支出增長(zhǎng)的速度，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了顯示財(cái)政“收支平衡，略有結(jié)余”的假象，人為地調(diào)整支出，少報(bào)結(jié)余或瞞報(bào)財(cái)政赤字。從報(bào)表反映，南昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)余為64.6萬(wàn)元，都實(shí)現(xiàn)了收支平衡，略有結(jié)余，但經(jīng)過(guò)賬務(wù)還原，南昌縣有13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)赤字，累計(jì)產(chǎn)生財(cái)政赤字為13 433.04萬(wàn)元，另三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)余僅為150.28萬(wàn)元。

二、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的對(duì)策和建議

南昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)薄弱，問(wèn)題多樣，這既有客觀因素影響，也有受財(cái)政體制的影響。財(cái)是政的基礎(chǔ)，政是財(cái)?shù)哪繕?biāo)，無(wú)財(cái)即無(wú)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為一級(jí)政府的財(cái)務(wù)保障，其在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建全民和諧發(fā)揮著不可替代的作用。為扭轉(zhuǎn)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨諸多的困難，應(yīng)通過(guò)加大力度改進(jìn)財(cái)政體制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擺脫困難，走出困境重現(xiàn)活力。

1.合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)。在完善財(cái)政體制時(shí)要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況和存在的主要困難，對(duì)其應(yīng)該享有的財(cái)權(quán)要予以充分保障，對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)予以明確劃分。一是核定財(cái)政收入。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的各種收入和招商引資入園企業(yè)稅收劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為其固定收入來(lái)源，要在完成南昌縣拼爭(zhēng)全國(guó)五十強(qiáng)縣市的的前提下，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)有稅源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模及潛力，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)和增長(zhǎng)比例，避免盲目地下達(dá)收入任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完不成財(cái)政收入任務(wù)“打腫臉充胖子”的假現(xiàn)象。二是核定財(cái)政支出。本著“保正常支出、保正常運(yùn)轉(zhuǎn)”的原則，將農(nóng)村中小學(xué)教育、公共衛(wèi)生、農(nóng)村低保生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、撫恤、離退休人員工資、村級(jí)管理費(fèi)等必不可少支出由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。為保證縣鄉(xiāng)干部同勞同酬，也可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工工資及個(gè)人公積金劃歸縣財(cái)政，由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。將原對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算補(bǔ)助中的調(diào)資補(bǔ)助部分作為，縣財(cái)政對(duì)上述支出的補(bǔ)充，減少縣財(cái)政的部分壓力。對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等公益性投資項(xiàng)目按上級(jí)規(guī)定應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套的由縣財(cái)政配套。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公用經(jīng)費(fèi)支出，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝?、在編在職人員、城鎮(zhèn)規(guī)模、近三年公用經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模，科學(xué)預(yù)測(cè)制定合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)按照財(cái)力和標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)算仍有缺口的，縣財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行補(bǔ)助。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政超收分成。應(yīng)本著“激勵(lì)先進(jìn)、扶持困難”的原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源多少、稅收潛力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)有財(cái)力等因素，確定不同的分成比例。對(duì)完成當(dāng)年收入基數(shù)的，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)超收部分按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類確定不同的分成比例；對(duì)未能完成收入基數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按負(fù)增長(zhǎng)率扣減公用經(jīng)費(fèi)。

2.大力加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資。招商引資是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)工作的生命線，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源建設(shè)的增長(zhǎng)點(diǎn)，要以“等不起”的緊迫感、“慢不得”的危機(jī)感、“坐不住”的責(zé)任感抓好民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，借助外力，啟動(dòng)內(nèi)力，抓好開(kāi)發(fā)特色型經(jīng)濟(jì)，營(yíng)造一流的投資環(huán)境，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)參與水電開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、旅游開(kāi)發(fā)。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)打造總部經(jīng)濟(jì)，走以存量換增量，以資產(chǎn)找資本之路，實(shí)現(xiàn)低成本擴(kuò)張。突出抓好稅收含量高、發(fā)展后勁足的財(cái)源項(xiàng)目，促使項(xiàng)目引得進(jìn)、留得住、富得起、做得強(qiáng)。形成項(xiàng)目在當(dāng)?shù)?、就業(yè)在當(dāng)?shù)?、稅收在?dāng)?shù)?，形成“?jīng)濟(jì)以民有為主、投資以民間為主、企業(yè)以民營(yíng)為主、事業(yè)以民辦為主”的局面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、財(cái)稅增長(zhǎng)?？h政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資工作要作為一個(gè)重要考核指標(biāo)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商考察項(xiàng)目進(jìn)行全盤(pán)考量，避免項(xiàng)目重復(fù)，安排單項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，防止名為考察實(shí)為旅游的現(xiàn)象，對(duì)正式落戶企業(yè)按實(shí)際注冊(cè)資本進(jìn)行分檔獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)落戶園區(qū)企業(yè)產(chǎn)生的稅收應(yīng)全歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。

3.推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的管理機(jī)制。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度是中央繼農(nóng)村稅費(fèi)改革后的又一重大舉措，旨在通過(guò)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支來(lái)緩解基層財(cái)政困難，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，降低財(cái)務(wù)運(yùn)行成本，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的違規(guī)舉債，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”主要是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用、支出撥付進(jìn)行總量控制，但不能代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政功能。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出規(guī)模會(huì)逐步減少，但要真正做到“減事、減員、減支”，在轉(zhuǎn)變政府職能、縣級(jí)統(tǒng)籌收支的同時(shí)，還應(yīng)通過(guò)制定實(shí)施機(jī)構(gòu)編制法規(guī)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制，做到定崗定人，特別是控制臨時(shí)聘用人員增長(zhǎng)。

4.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的征管力度。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按體制內(nèi)稅源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入基數(shù)的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入壓力驟減，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)稅收征管的力度絕不可放松，在招商引資的同時(shí)更要督促配合稅收部門(mén)加強(qiáng)征收力度，確保區(qū)域內(nèi)稅收應(yīng)收盡收，并及時(shí)入庫(kù)。稅務(wù)部門(mén)要建立稅收征管信息平臺(tái)，并接受財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)的監(jiān)督檢查，對(duì)互引稅收、玩忽職守、收取人情稅、關(guān)系稅等故意擾亂稅收秩序的行為，要進(jìn)行嚴(yán)厲查處，并依法追究責(zé)任。

5.努力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要高度重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解工作，堅(jiān)持采取可行措施，積極穩(wěn)妥地解決債務(wù)問(wèn)題。一是要對(duì)債務(wù)進(jìn)行清理認(rèn)定，根據(jù)歷史資料和相關(guān)憑證，確定債務(wù)處理的核銷辦法。二是堅(jiān)持量力而行，控制新增債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目建設(shè)和基礎(chǔ)建設(shè)要有發(fā)改委的立項(xiàng)審批和財(cái)政部門(mén)對(duì)資金的安排，防止搞勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程和形象工程。三是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的債務(wù)，要建立償債基金列入年度預(yù)算，縣財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收分成部分，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力結(jié)余情況分別確定合理比例，既要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)留有發(fā)展資金，又要達(dá)到逐步化債的目的，消除財(cái)政赤字。

（作者單位：南昌縣審計(jì)局）