把地票制度作為湖南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略

易可君

所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地，經(jīng)過墾復并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標。

地票交易制度，是上述指標以票據(jù)的形式通過“農(nóng)村土地交易所”在其運行范圍內(nèi)公開拍賣。地票購買者包括土地儲備機構、園區(qū)建設單位、民營企業(yè)、國有企業(yè)、自然人。這種交易制度設計是“先造地后用地”，農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，先把農(nóng)戶宅基地及其附屬設施用地、農(nóng)村集體建設用地墾復轉(zhuǎn)化成耕地之后，才在城市新增建設用地，對耕地的保護力度更大、保護效果更好。同時，地票交易制度創(chuàng)新可以有效解決當前工業(yè)化和城鎮(zhèn)市化加速期，城市建設用地指標緊張的矛盾，而城鄉(xiāng)建設用地總量不增加、耕地總量不減少。

這一由重慶市創(chuàng)造的新型“交易工具”已經(jīng)在實踐中被證明是破解用地瓶頸的有效探索。因此，湖南大可在重慶地票交易實踐基礎上，結(jié)合本省實際，進一步完善，探索建立自己的地票交易系統(tǒng)，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

以地票緩解“地荒”

湖南省面臨的現(xiàn)狀是，一方面是工業(yè)化和城市化“兩化”疊加成倍放大的土地需求市場，另一方面是中央對城市建設用地指標的嚴格控制。2010年，國家批給湖南的用地指標不到1.3萬公頃，而年初根據(jù)各地市上報的用地數(shù)據(jù)，新增建設用地總量高達3萬公頃，缺口巨大。城市土地市場的巨大需求與用地指標嚴控的矛盾就是“兩化”進程中的用地瓶頸。而建立地票交易系統(tǒng)正是突破這一用地瓶頸的有效手段之一，通過復墾農(nóng)村土地產(chǎn)生地票，先補后占，增加湖南用地指標的數(shù)量。

其次建立地票交易系統(tǒng)可以成倍增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益，尤其是使遠離城市的偏僻農(nóng)村土地資本價值凸顯。重慶地票交易所掛牌運作兩年多來，一年要進行十幾次的地票交易，2009年第一批次成交價在8萬/畝，2010年則上漲至20萬/畝，2011年7月初的交易，地票暴漲至32萬/畝。地票交易制度設計規(guī)定除去墾復成本（偏僻農(nóng)村土地墾復成本約3-5萬元），地票交易所得的85%歸獲得地票的農(nóng)民，15%歸村組集體。地票交易所得遠高于政府征用農(nóng)地（征地價按該土地年收獲16倍計算）所得。

再者建立地票交易系統(tǒng)還有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，緩解征地拆遷矛盾。湖南農(nóng)民宅基地及其附屬用地往往都很大，而且一部分農(nóng)民進城務工經(jīng)商多年，這些宅基地處于休置狀態(tài)，建立地票交易系統(tǒng)，對休置宅基地進行墾復促進了農(nóng)村土地（指標）與城市資本的對接，城鄉(xiāng)要素在有序流動下得到了優(yōu)化配置。

另外，地票交易是一個公開透明的引入了市場競爭機制的交易制度，可以看作競爭充分的有效市場，因而它具有土地資本價值的發(fā)現(xiàn)功能。湖南的農(nóng)地征用，政府一直采取行政手段，征地價格也是按文件確定的標準計算，反映不了土地的增值功能。建立地票交易系統(tǒng)后，對于農(nóng)地的資本價值及土地的增值效益，農(nóng)民看得見、摸得著，感覺真實，交易公平。

推行地票：湖南先天優(yōu)勢巨大

湖南具有獲批建立地票交易系統(tǒng)的政策資源。2008年，國土資源部正式出臺《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，湖南成為第一批獲試點省份之一。在此基礎上，申請建立地票交易系統(tǒng)是使用這一政策資源的延續(xù)。2010年，湖南獲得國家批準的增減掛鉤指標約1000公頃，說明中央政策對湖南的傾斜。同時，長株潭已獲批為全國“兩型”社會建設綜合配套改革試點城市群，完成此項改革任務，不可能不在城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌、補占平衡及建立統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場做出探索。所以，湖南申請建立具有湖南特色的地票交易系統(tǒng)增加了有份量的政策資源籌碼。

湖南農(nóng)村具有巨大的可墾復土地存量。湖南農(nóng)民進城務工經(jīng)商人數(shù)規(guī)模巨大，約1千萬，其規(guī)模位列全國前列。而且湖南擁有洞庭湖平原，湖區(qū)農(nóng)民宅基地及其附屬設施用地面積不僅較大，而且都能百分百地墾復成上等耕地。筆者粗略估算，假設1千萬打工族有1/3在城市已落地生根，以2.5個人為一個家庭單位計（因為打工族中有很多是夫妻舉家外出打工，折算成家庭平均人數(shù)要少些），湖南省有約133萬個家庭可申請地票交易，進行宅基地及附屬設施用地墾復。再按每個家庭平均1.5畝占用地計算，僅宅基地一項可墾復耕地近200萬畝，約133333公頃。今后國家給湖南省每年建設用地指標很可能會穩(wěn)定在1萬公頃左右，實施增減掛鉤，133333公頃意味著湖南省可以使用13年。巨大的可墾復土地為湖南建立地票交易系統(tǒng)提供了持續(xù)穩(wěn)定的交易“標的”。

湖南具有建立地票交易系統(tǒng)的巨大的市場空間。近年來，“兩化”疊加成倍地放大了湖南的土地需求市場，每年1萬公頃的建設用地需求市場還要持續(xù)10—20年。尤其是長株潭城市群一體化建設，建設用地需求市場巨大。這說明湖南具有建立地票交易系統(tǒng)的市場潛力。

路徑選擇：湖南地票可三步走

筆者認為，湖南要建立符合湖南省情的地票交易系統(tǒng)要采取“三步走”的策略。第一步，利用長株潭“兩型”社會先行先試的政策資源優(yōu)勢，先在長沙市試點建一個地票交易所，在長株潭三市統(tǒng)籌地票交易，進行5年左右的運作實踐；第二步，總結(jié)長株潭地票交易試點運行的經(jīng)驗，將地票交易所的統(tǒng)籌范圍擴大到“3+5”城市群；第三步，再經(jīng)過5年左右的時間，待湖南省地票交易所的運行機制完全成熟后，將其運行范圍推廣至全省。

在地票交易市場層次拓展方面，先開發(fā)培育地票交易一級市場（地票發(fā)行競拍交易市場）。與此同時規(guī)范發(fā)展地票交易的一級半市場（地票的協(xié)議轉(zhuǎn)讓市場）。待一級市場及一級半市場發(fā)育成熟后再開發(fā)開放二級市場，允許在一級市場拍得的地票在二級市場買賣。與二級市場開放的同時，探索建立湖南省區(qū)域性地票交易指數(shù)，用之反映地票交易的市場價格波動和供需狀況，作為省委省政府監(jiān)管調(diào)控土地市場的重要參數(shù)之一。

總之，在路徑選擇上，宜采取試點先行、核心突破、成熟推廣的穩(wěn)步推進模式，用15年左右的時間建立起全省統(tǒng)籌的統(tǒng)一地票交易系統(tǒng)。在市場層次拓展上，宜采用先培育一級及一級半市場，后二級市場的拓展順序，積累經(jīng)驗，穩(wěn)步推進的戰(zhàn)略。

地票落地的細節(jié)要求

筆者認為湖南地票交易操作流程可以在重慶的基礎上，根據(jù)湖南省情（非重慶省管縣直通車摸式），簡化為四個主要環(huán)節(jié)，第一，土地墾復，地票申請立項。在自愿前提下，由各村組申報年度土地墾復計劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計匯總逐級報至縣、市、省國土局（廳）專門管理部門備案，其墾復計劃獲省國土資源廳有關專門管理部門批準立項后（市國土部門照像立檔），對農(nóng)村閑置宅基地及其附屬用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地進行墾復；第二，土地墾復驗收發(fā)證。由市國土部門和農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合成立的專業(yè)機構對墾復出來的土地進行質(zhì)（土地評級）和量（土地丈量）的評估驗收，將確認騰出的建設用地指標數(shù)報省國土廳專門管理部門，作為地票加以確認發(fā)證；第三，地票掛牌上市競拍。地票在地票交易所掛牌上市，所有法人、機構和具有獨立民事行為能力的自然人，均可在交易所競拍購買地票；第四，地票轉(zhuǎn)用。競拍買到地票的法人、機構及自然人，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)去尋找可開發(fā)的、現(xiàn)在還是農(nóng)村土地，用地票當征地指標進行轉(zhuǎn)用。土地征收后作為國有土地進行招掛拍，買到地票企業(yè)與其他競爭者一起再參與招掛拍競爭，取得土地使用權。

湖南建立地票交易系統(tǒng)起點要高，不僅地票交易所的硬件系統(tǒng)要一流，更重要的是要在重慶實施的制度設計基礎上進行完善，制度軟件設計要反映土地制度的改革趨勢，符合湖南省情實際。

變原價轉(zhuǎn)讓為市場協(xié)議轉(zhuǎn)讓，培育開發(fā)一級半市場。重慶 “地票”交易制度設計存在的最大缺陷是通過競拍拿到地票的法人、機構或自然人在參與城市土地競拍時，如沒拍到手，其地票轉(zhuǎn)給拍到手的競爭對手只能按原價轉(zhuǎn)讓。這種制度設計會壓抑地票需求市場，沒有旺盛需求、沒有適度的地票炒作空間，地票增值得不到補償，市場效率會大打折扣。筆者認為，作為探索，湖南在地票市場建立運作初期，不準炒買炒賣是必要的，但為培育市場、發(fā)展市場，必須給地票以適度的炒作空間。所以筆者建議湖南在制度設計初始，就允許地票擁有者在競拍失敗轉(zhuǎn)讓地票時獲取其增值收益，即以最近的那次地票競拍的市價作為底價，供需雙方通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓，也即培育開放地票交易的一級半市場。一旦各方條件成熟，放開地票交易二級市場，允許炒作。

變“持票準入”為“持票準用”。如何維持地票交易市場的旺盛需求呢，重慶和成都地票交易都曾嘗試過采用“持票準入”制度，但很快被中央叫停。這種制度設計下，地票需求馬上熱過頭，成都的地票競拍價很快由10萬元/畝竄到了90多萬元/畝，扭曲了地票內(nèi)在價值，人為地造成市場失靈。所以筆者建議湖南在進制度設計時，為了維持地票的可持續(xù)需求，變“持票準入”為“持票準用”。無論你是從一級市場競拍拿到地票，還是通過一級半市場協(xié)議轉(zhuǎn)讓拿到地票，你只有拿到足額的地票才能獲得同等數(shù)量的土地使用權，這就是“持票準用”，要拿地先拿票。

變按土地墾復面積計票為按土地墾復質(zhì)量計票。成渝現(xiàn)行的地票交易制度實行按土地墾復面積計票制度，其缺陷是存在“逆向選擇”的問題。一等墾復土地的地票價值高于相同面積的三、四等墾復土地的地票價值，但是它們能申請到的地票指標及與此相關聯(lián)的征地面積卻是一樣的，這樣，高等級墾復土地就會被擠出市場。筆者建議，湖南在制度設計時，應該對不同質(zhì)量的墾復土地賦予不同的系數(shù)，如一等土地的系數(shù)為1.2，中等土地的系數(shù)為1，下等土地的系數(shù)為0.8，其地票能申請到的征地面積為其原有面積與系數(shù)的乘積，這樣“逆向選擇”的問題就可以避免了。

變一次性支付地票價款為留取保證金的兩次支付制度，確保墾復土地不拋荒。如何保證墾復土地不拋荒，也是成渝地票交易制度現(xiàn)時沒有解決的問題。土地管理部門雖然設立了土地墾復檔案，但被墾復的土地的承包權仍歸宅基地主人所有，這些宅基地地主大多數(shù)在城市務工經(jīng)商，不會去耕種經(jīng)營這些土地，又舍不得流轉(zhuǎn)，這樣就會導致拋荒。筆者建議，湖南在設計地票交易制度時，應在地票交易后，從其價款中扣留一定比例保證金，經(jīng)過3—5年驗收確認未拋荒而成為熟地后，才能領取剩余保證金。另外，湖南在建立地票交易系統(tǒng)的同時，要深化以土地承包責任制改革，支持農(nóng)民離土離鄉(xiāng)進城，促進土地要素有序合理流轉(zhuǎn)。

（作者系中共湖省委黨校經(jīng)濟學部主任、教授）