對農(nóng)村宅基地制度改革的幾點思考

張德

在中國城市化進程中，農(nóng)村建設(shè)用地管理混亂頗受社會各界詬病，其中尤以農(nóng)村宅基地權(quán)屬、權(quán)能不清最讓基層政府和基層干部頭痛。各種改革模式幾乎都不同程度地招來爭議，盡管各地改革模式的內(nèi)容不盡相同，但這些改革幾乎都是以農(nóng)村宅基地資源配置方式市場化為取向。那么，為什么人們對農(nóng)村宅基地制度改革方向的認識如此一致，而改革的實踐還走走停停呢？筆者認為，其重要原因在于，人們對中國城市化進程中農(nóng)村宅基地的功能變遷的必然性和必要性仍缺乏充分認識。

農(nóng)村宅基地功能發(fā)生變遷

此處所稱的農(nóng)村宅基地功能變遷是指，隨著中國現(xiàn)代化進程的加速，農(nóng)村宅基地在社會經(jīng)濟生活中所發(fā)揮的作用正在潛移默化地發(fā)生變化，逐步由過去的保障性功能向資產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟時期以及改革開放前期，由于市場發(fā)育受到限制或因市場發(fā)育還不夠成熟，農(nóng)村宅基地本應(yīng)有的商品屬性或財產(chǎn)屬性被掩蓋，農(nóng)村宅基地對農(nóng)民來說基本上就是一種生活保障資料，當初國家法律之所以規(guī)定要給農(nóng)村居民依其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(社區(qū))成員身份分配一份宅基地，其最主要目的也不過就是要保障農(nóng)村居民“居者有其屋”——當然這并不排除其立法精神中的其他考慮，比如保護耕地和糧食安全等。但隨著中國市場化的深入，農(nóng)村宅基地的社會商品屬性和對其占用者的財產(chǎn)屬性逐步凸顯出來，它的價值實現(xiàn)和價值增值的要求日益強烈，農(nóng)村宅基地所固有的資產(chǎn)功能已經(jīng)遮掩不住了。農(nóng)村宅基地的這種功能變遷不是偶然的，它是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然。

中國特色的社會主義道路決定了中國社會的變遷方向就是市場化、工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，改革開放這么多年的主要目的之一就是為了實現(xiàn)這“四化”。這“四化”的核心是市場化。市場的本質(zhì)是交換，也就是說市場化要求以市場交換的方式配置資源，土地作為重要的生產(chǎn)要素也必然就有進入市場的自發(fā)要求。與市場化相伴的工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷提速，它們對土地的需求是剛性的;需求決定供給，在市場經(jīng)濟條件下，社會對某物有需求，某物就有交換價值，就意味著它具有財產(chǎn)屬性，它在市場上要求價值實現(xiàn)和價值增值的沖動就無法遏制了。據(jù)此，農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)功能已經(jīng)逐步超越其保障功能，而隨中國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高越來越明顯地居于其功效集合中的首要地位。

中國的改革開放過程也是一個制度變遷過程，并且這一過程還將繼續(xù)。中國制度變遷的長遠目標就是要建立起與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的制度體系;其最重要任務(wù)之一就是要破除城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)，尋求要素市場、產(chǎn)品市場、財政金融、社會保障等方面的城鄉(xiāng)制度一體化。在此，與農(nóng)村宅基地功能變遷關(guān)系最密切的有兩個方面。一是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場制度的建立，它要求農(nóng)村宅基地必須由農(nóng)民的“生活保障物”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌鼋粨Q物”，否則這一制度就不能完全建立起來，或者說是殘缺的。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度的建立，它要求把農(nóng)村宅基地對農(nóng)民的生存保障功能剝離出來，還原農(nóng)村宅基地的商品屬性或財產(chǎn)屬性?？梢?，改革的深入要求制度變遷的繼續(xù)，而制度變遷的繼續(xù)則要求農(nóng)村宅基地功能變遷。

農(nóng)村宅基地功能變遷被漠視的代價

如前所言，農(nóng)村宅基地功能變遷已經(jīng)成為事實，但我們的改革探索沒有跟上農(nóng)村宅基地功能變遷的步伐，為此，我們已經(jīng)付出和將要付出沉重的代價：

社會成本。現(xiàn)行制度規(guī)定農(nóng)村宅基地可以無償取得，且無留置成本;而現(xiàn)實中農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性已經(jīng)凸顯，其資產(chǎn)功能日益發(fā)揮作用。結(jié)果一方面造成資源驚人浪費，另一方面又損害了社會秩序。一個令人尷尬的現(xiàn)象是，在中國的城市化進程中，城市面積不斷擴大，而農(nóng)村建設(shè)占地面積也不斷擴大，城鄉(xiāng)兩頭共同擠占耕地。僅在1996至2006年這10年間，全國農(nóng)村就增加了100萬畝建設(shè)用地，其中新增的農(nóng)民住宅用地就占了約80萬畝，農(nóng)村居民人均宅基地面積從0.29畝上升到0.34畝。盡管現(xiàn)行法律限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村宅基地地下交易大量發(fā)生，大城市郊區(qū)“小產(chǎn)權(quán)房”買賣紅火，據(jù)CCTV“經(jīng)濟半小時”欄目報道，“小產(chǎn)權(quán)房”在北京房地產(chǎn)市場所占比重估計在20%左右，而深圳這樣的南方發(fā)達城市的這一比重估計在40%—50%。

個人成本?，F(xiàn)行制度限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民房產(chǎn)不能入市，這直接損害了農(nóng)民經(jīng)濟利益。全國大約有兩億農(nóng)戶，保守地按戶均100平方米估算，農(nóng)村也有200億平方米的房產(chǎn)保有量，按每平方米300元的最保守的成本價計算，那至少也有6萬億元的市場價值;如果其中的10%可用來抵押貸款，那就有6000億元的貸款進入農(nóng)村。另一方面，據(jù)由國土資源部牽頭的14部委聯(lián)合執(zhí)法整治領(lǐng)導小組于2010年5月做出的估計，全國“小產(chǎn)權(quán)房”面積已經(jīng)達到了60億平方米;如果平均每戶以150平方米計算，那就意味著有4000萬戶城市居民的住房權(quán)益不受法律保護。不僅如此，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)意味著減少了城市商品房用地的供給渠道，它構(gòu)成了城市房價居高不下的一個因素，從總體上增加了城市居民的住房成本。

農(nóng)村宅基地功能變遷與現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的沖突

造成上述種種，最根本的原因是農(nóng)村宅基地功能變遷與現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的沖突。要說明這個問題，首先要搞清楚的就是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度究竟是個什么樣的制度。到目前為止，我國并沒有專門的農(nóng)村宅基地制度文本;有關(guān)農(nóng)村宅基地方面的一些制度規(guī)定散見于《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律規(guī)范中。概括起來，農(nóng)村宅基地制度主要內(nèi)涵有四個方面，即“無償取得和使用”、“限制流轉(zhuǎn)和抵押”、“面積法定”、“一戶一宅”。那么，現(xiàn)行制度的這些規(guī)定何以與農(nóng)村宅基地的功能變遷沖突了呢?

首先，農(nóng)村宅基地功能變遷與其取得及使用的無償性的沖突?，F(xiàn)行制度脫胎于計劃經(jīng)濟體制，是按計劃分配的理念將農(nóng)村宅基地作為一種福利品分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(社區(qū))成員，作為農(nóng)村宅基地取得者的一種生活保障資料，否定它的財產(chǎn)屬性。而今農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性已經(jīng)愈發(fā)明顯，由此可見現(xiàn)行制度的滯后。

其次，農(nóng)村宅基地功能變遷與其有限流動性的沖突?，F(xiàn)行制度規(guī)定農(nóng)村宅基地只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，其流動性幾乎闕如?，F(xiàn)行制度強調(diào)的是農(nóng)村宅基地對農(nóng)民的保障功能，把它在一定程度上視作公共品，否定其私人產(chǎn)品屬性，從而使農(nóng)村宅基地入市交易“失去了理由”。當前的現(xiàn)實是，農(nóng)村宅基地基于它的財產(chǎn)屬性凸顯，已經(jīng)遏制不了它向資產(chǎn)功能變遷的沖動，它的私人產(chǎn)品屬性已經(jīng)越來越明顯了。而私人產(chǎn)品在市場中自由流動是市場經(jīng)濟題中之義。

最后，農(nóng)村宅基地功能變遷與其制度供給物無限性假設(shè)的沖突。農(nóng)村宅基地制度供給物就是指農(nóng)村宅基地，現(xiàn)行制度是以這種制度可以保證農(nóng)村宅基地無限供給為其制度可持續(xù)的條件。因為現(xiàn)行制度幾乎沒有安排農(nóng)村宅基地的退出機制，且農(nóng)村宅基地可以無償取得。那么，一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(社區(qū))內(nèi)的農(nóng)村宅基地存量幾乎不可能減少，因為農(nóng)民們會覺得白要白不要，所以建新不拆舊，閑置現(xiàn)象普遍;在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還必須“依法”保障新增成員農(nóng)村宅基地需求的不斷被滿足，這只有以資源無限性為假設(shè)前提才有可能實現(xiàn)。這就從根本上否定了土地資源的最原始屬性——稀缺性，它與農(nóng)村宅基地市場交換價值及其資產(chǎn)功能的實現(xiàn)徹底沖突了。由此也可見，現(xiàn)行制度在市場經(jīng)濟條件下的不可持續(xù)性。

對農(nóng)村宅基地制度改革的幾點思考

農(nóng)村宅基地制度改革勢在必行，那么究竟如何改革呢?

堅持正確的改革方向。從總體上看，中國各地的農(nóng)村宅基地都隨市場經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高而正不同程度地由保障性功能向資產(chǎn)性功能變遷，這是事物本身發(fā)展變化的客觀必然，是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的;這種變遷已經(jīng)與現(xiàn)行制度有諸多沖突，對現(xiàn)行制度提出挑戰(zhàn)，現(xiàn)行制度將難以為繼。那么，正確的選擇只能是使我們的制度適應(yīng)農(nóng)村宅基地的這種功能變遷，改革的方向只能是逐步市場化。

認清改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與農(nóng)村宅基地功能變遷不相適應(yīng)的最主要制度因素有兩個，一是農(nóng)村宅基地取得和使用的無償性，一是農(nóng)村宅基地的限制流動性;問題出在“進口無門檻，出口有柵欄”。因此，改革的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是要解決這兩個問題，一是要造門檻，逐步在中國農(nóng)村建立起農(nóng)村宅基地有償使用制度;二是要搬柵欄，逐步放開農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)限制，漸次擴大農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，增強土地要素的流動性。

時間上分步實施。農(nóng)村宅基地制度改革牽涉面大，若一步到位則有較大風險;因此，從時序上看，宜采取分步實施的策略。根據(jù)改革的難易程度和改革的震蕩面大小不同，筆者建議先改“進口”，后改“出口”。先推行農(nóng)村宅基地有償使用制度，待農(nóng)村宅基地有償使用制度框架已定，作為改革的遞進措施，再分步驟地漸次擴大農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍。總體上宜按大約10年的時間安排改革進度，因為按照中國現(xiàn)在的城市化速度推算，大約10年后的城市化率可超過60%;依照美國城市地理學家Ray M.Northam于1979年概括出的反映城市化趨勢的S型曲線，城市化率達到65%左右時將實現(xiàn)城市化中期階段到城市化后期階段的轉(zhuǎn)折，嗣后市場自發(fā)力量會促使城鄉(xiāng)融合，那么，可以想見，到了那個時候才是高程度地放開土地市場的比較合適的時機。

空間上梯度推進。一方面，從理論上講，農(nóng)村宅基地功能變遷是經(jīng)濟市場化、城市化所催生的，所以，一個地區(qū)的農(nóng)村宅基地功能變遷的速度及程度是與該地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)達程度和城市化水平正相關(guān)的。另一方面，從實踐上看，中國經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域差異是客觀存在的，且差異比較大;不同地區(qū)的農(nóng)民因其收入水平的差異對改革承受能力的大小也不一樣。因此，農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)該采取因地制宜，分類指導的策略。根據(jù)中國經(jīng)濟區(qū)域布局的特點，筆者建議農(nóng)村宅基地制度改革宜由東到西，由發(fā)達地區(qū)到欠發(fā)達地區(qū)梯度推進;而對貧困農(nóng)村地區(qū)則暫維持制度現(xiàn)狀。

（摘編自《調(diào)研世界》）

隨著中國現(xiàn)代化進程的加速，農(nóng)村宅基地在社會經(jīng)濟生活中所發(fā)揮的作用正在潛移默化地發(fā)生變化，逐步由過去的保障性功能向資產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變。

改革一是要造門檻，逐步在中國農(nóng)村建立起農(nóng)村宅基地有償使用制度；二是要搬柵欄，逐步放開農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)限制，漸次擴大農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，增強土地要素的流動性。