反思中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

祝洪章,沈秀娟

摘 要：體制問題、隱性擔(dān)保、通脹可被攤薄、持續(xù)的擴(kuò)張性財(cái)政政策等原因構(gòu)成了希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)的實(shí)質(zhì)，再加上美國(guó)虎視眈眈、恰到好處的引爆，最終釀成了蔓延歐洲的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。我國(guó)的地方債務(wù)從多個(gè)方面與希臘的主權(quán)債務(wù)危機(jī)有相似之處，反思這些相似之處，以提起對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視，尤其是認(rèn)識(shí)其可能產(chǎn)生的影響具有重要意義。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；地方政府性融資平臺(tái)；希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)；違約風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F243文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）02-0131-03

據(jù)資料顯示，中國(guó)地方政府債券最早產(chǎn)生于1979年。1994年的分稅制改革，促使國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，該法第 28 條明確規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！睆亩沟玫胤秸娜谫Y由顯性逐漸轉(zhuǎn)為隱性。

到1996年，包括計(jì)劃單列市在內(nèi)的全國(guó)所有省級(jí)政府，90.05%的市級(jí)政府和86.54%的縣級(jí)政府都有舉借債務(wù)。在1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)危機(jī)中，為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央通過發(fā)行國(guó)債并轉(zhuǎn)貸地方政府，代地方發(fā)行政府債券，這大大增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，為尋求發(fā)展，地方政府自身也積極通過地方融資平臺(tái)的方式大量籌集資金。

地方政府投融資平臺(tái)是地方政府為籌集用于城市基礎(chǔ)設(shè)施資金，組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等不同類型的公司，這些公司通過地方政府劃撥的土地等組建資產(chǎn)和現(xiàn)金流可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。

2008 年金融危機(jī)來襲，各國(guó)政府緊急救市，增加市場(chǎng)流動(dòng)性。為加大消費(fèi)，繁榮市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)過渡，2009年我國(guó)財(cái)政部頒布《2009 年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，為地方融資提供“綠色通道”。發(fā)行國(guó)債并轉(zhuǎn)貸地方導(dǎo)致的地方政府債務(wù)再次迅猛增加。

根據(jù)國(guó)家審計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107 174.91萬(wàn)億元人民幣。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，再加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，則該比率達(dá)70.45%。另外，地方政府債務(wù)余額有79%來自銀行貸款，規(guī)模約有8.5萬(wàn)億元人民幣。根據(jù)中國(guó)人民銀行數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，地方融資平臺(tái)總數(shù)由4 000增加到9 828，其中約70%為縣政府服務(wù)；貸款額也由2009年初的1萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2010年底的7萬(wàn)億元，約為2008年地方政府財(cái)政收入的121.1%。此外，部分貸款已被出售給信托基金，而不再出現(xiàn)在銀行資產(chǎn)負(fù)債表中，由于這些信托基金無(wú)須向公眾披露更多的信息，故實(shí)際數(shù)據(jù)無(wú)法計(jì)算。若根據(jù)央行在2011年 6 月初發(fā)布的“2010 中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告”所述，2010 年末各地區(qū)地方融資平臺(tái)貸款占當(dāng)?shù)厝嗣駧鸥黜?xiàng)貸款余額的比例基本不超過 30%計(jì)算，在 2010 年末人民幣貸款余額 達(dá)到47.92 萬(wàn)億元人民幣的背景下，地方融資平臺(tái)貸款規(guī)模上限在 14.4 萬(wàn)億元左右。

次貸危機(jī)以來，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)風(fēng)起云涌，雖一為地方債務(wù)，一為主權(quán)債務(wù)，但筆者認(rèn)為二者存在許多相似之處，以其為鑒，反思自身，可能對(duì)我國(guó)未來對(duì)地方政府債務(wù)的處理和其可能導(dǎo)致的后果的估計(jì)會(huì)有頗多啟示。本文僅以希臘債務(wù)危機(jī)為例，做一下簡(jiǎn)單分析。

一、解讀希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)

（一）希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的原因

2009年10月初，希臘總理帕潘德里歐公布了希臘財(cái)政的真實(shí)情況，宣布當(dāng)年政府財(cái)政赤字將達(dá)到GDP的12.7%（該數(shù)據(jù)后被調(diào)整為13.6%），而公共債務(wù)將達(dá)到GDP的113%，約為3 000億歐元，遠(yuǎn)超歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》規(guī)定的3%和60%的上限。上述數(shù)據(jù)一經(jīng)公布立即引起投資者對(duì)希臘償債能力的擔(dān)憂，希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)一觸即發(fā)。

使對(duì)美元霸權(quán)地位造成嚴(yán)重威脅的歐元區(qū)國(guó)家發(fā)生債務(wù)危機(jī)，無(wú)疑是美國(guó)不可錯(cuò)失的良機(jī)，隨即，全球三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之一的惠譽(yù)國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限公司于2009年12月8日宣布，將希臘主權(quán)信用評(píng)級(jí)由“A—”降為“BBB+”，前景展望為“負(fù)面”。隨后，其他兩大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)普和穆迪也紛紛調(diào)降希臘主權(quán)信用評(píng)級(jí)，這使得希臘的籌資成本大幅攀升。然而希臘經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期不景氣甚至出現(xiàn)衰退跡象，更加深了債權(quán)人對(duì)希臘償債前景的不信任，故希臘債務(wù)違約掉期合約的價(jià)格也直線攀升，進(jìn)一步增加了希臘資金使用成本。美國(guó)三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不斷調(diào)降希臘、愛爾蘭、西班牙甚至歐元區(qū)核心國(guó)意大利的主權(quán)信用評(píng)級(jí)，引發(fā)市場(chǎng)對(duì)歐元區(qū)邊緣國(guó)償債能力的擔(dān)憂，直接引爆希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)，以至傳導(dǎo)至整個(gè)歐洲。

但究其根源來說，希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)有其深刻的文、歷史和經(jīng)濟(jì)原因。

1.文化根源

2011年6月19日，倫敦市市長(zhǎng)鮑里斯·約翰遜在《每日電訊報(bào)》上的專欄里寫道：“如果希臘人能夠改變他們的國(guó)民性，突然發(fā)現(xiàn)北歐人對(duì)政府的信念和德國(guó)人的勤勞與節(jié)儉，那么災(zāi)難可能被扭轉(zhuǎn)?！毕ＥD人素來就有著超前消費(fèi)的價(jià)值觀念，當(dāng)危機(jī)爆發(fā)后，希臘政府被迫采取緊縮的財(cái)政政策，大規(guī)模削減財(cái)政赤字，這立即引起國(guó)內(nèi)民眾的強(qiáng)烈抵制，甚至誘發(fā)國(guó)內(nèi)的黨派紛爭(zhēng)，這無(wú)疑使希臘經(jīng)濟(jì)雪上加霜。

2.歷史根源

2001年希臘加入歐元區(qū)，為了努力達(dá)到《馬斯特里赫特條約》中提出的要求，即“政府年度預(yù)算赤字不能超過GDP的3%，未清償債務(wù)總額不能超過GDP的60%”，希臘通過與高盛等國(guó)際投資銀行簽訂一系列金融衍生品協(xié)議來降低財(cái)政赤字，這種隱瞞其財(cái)政赤字真實(shí)情況的舉措為日后希臘債務(wù)危機(jī)爆發(fā)埋下導(dǎo)火線。

3.經(jīng)濟(jì)根源

自2001年加入歐元區(qū)后，作為歐盟援助計(jì)劃的主要受益國(guó)，希臘在2003—2006年之間經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，并保持平均增長(zhǎng)率達(dá)4%。希臘的高增長(zhǎng)源于財(cái)政和經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的雙赤字以及加入歐元區(qū)后更容易獲得廉價(jià)的貸款。廉價(jià)貸款不僅推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還促進(jìn)消費(fèi)信貸的增長(zhǎng)。但是，金融危機(jī)爆發(fā)嚴(yán)重抑制居民消費(fèi)的意愿，導(dǎo)致內(nèi)需不足，而希臘長(zhǎng)期貨幣高估更使出口一直委糜不振。在沒有靈活貨幣政策的情況下，政府不得不依靠大量投資和消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，因此，在財(cái)政赤字不斷積累的同時(shí)赤字與出口下滑的惡性循環(huán)最終使希臘的主權(quán)信用風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到無(wú)以復(fù)加的地步。

（二）希臘債務(wù)危機(jī)的本質(zhì)

希臘債務(wù)危機(jī)的本質(zhì)是歐元區(qū)僵化體制的一個(gè)反映。自希臘加入歐元區(qū)之后，不僅通脹壓力可以被其他歐元區(qū)國(guó)家攤薄，而且與歐元區(qū)其他國(guó)家的貿(mào)易和出口在一定程度上有了保障，匯率風(fēng)險(xiǎn)也大大降低。故多年以來，希臘政府并沒有完全遵循《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》優(yōu)化其財(cái)政狀況，反而采取寬松的財(cái)政政策，以進(jìn)一步刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代價(jià)就是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“負(fù)外部效應(yīng)”。

另外，加入歐元區(qū)的國(guó)家沒有獨(dú)立的貨幣政策，這使得其成員國(guó)少了一樣重要的宏觀調(diào)控工具，所以，希臘政府在調(diào)控經(jīng)濟(jì)時(shí)，幾乎完全依賴于財(cái)政政策。本次金融危機(jī)爆發(fā)以來，希臘政府為挽救經(jīng)濟(jì)，避免衰退，不得不擴(kuò)大財(cái)政開支以刺激經(jīng)濟(jì)，結(jié)果是財(cái)政赤字更加嚴(yán)重。同時(shí)，這種僵硬的歐元區(qū)制度，僅以通脹作為貨幣政策的唯一目標(biāo)，本身就存在著不合理性，歐洲各國(guó)的差異化國(guó)情未得到充分考慮，財(cái)政政策與僵硬的貨幣政策之間存在著矛盾，而其他方面的政策協(xié)調(diào)也缺乏磨合與一致性。所有這些都成為希臘危機(jī)甚至歐洲債務(wù)危機(jī)的隱患。

二、希臘主權(quán)債務(wù)與中國(guó)地方債務(wù)的比較分析

（一）二者相同之處

1.兩國(guó)債務(wù)的規(guī)模相似。從GDP的規(guī)模來看，2009年希臘人均GDP達(dá)2 963美元，是中國(guó)人均GDP的8倍；同年希臘債務(wù)余額為財(cái)政收入的3.3倍。而在中國(guó)，保守估計(jì)，以審計(jì)局公布數(shù)據(jù)為例，地方總債務(wù)余額應(yīng)在10萬(wàn)億左右，2009年的地方政府財(cái)政收入為3.3萬(wàn)億，即地方政府債務(wù)占地方財(cái)政收入的比為3倍多，這與希臘債務(wù)規(guī)模相近。

2.兩國(guó)都持續(xù)采用擴(kuò)張性的財(cái)政政策。希臘因加入歐元區(qū)，貨幣政策失效，為達(dá)到條約要求，只能持續(xù)采取擴(kuò)張性的財(cái)政政策；中國(guó)政府自東南亞金融危機(jī)以來，雖幾經(jīng)通脹、通縮，繁榮、衰退，但擴(kuò)張性的財(cái)政政策始終不改，在體制因素下，這一政策被地方政府又高效地放大和強(qiáng)化。

3.兩國(guó)的債務(wù)都有還款保證。在歐洲一體化的制度之下，即使希臘出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，歐盟也不會(huì)坐視不管，否則打擊的就不僅是希臘本國(guó)的經(jīng)濟(jì)，更能擊垮歐元。相似的是，在中國(guó)，地方債務(wù)出現(xiàn)問題，中央一定會(huì)竭盡全力拯救，否則地方債務(wù)影響的不光只是部分地區(qū)，甚至?xí)又寥珖?guó)。

（二）二者的區(qū)別

1.希臘債務(wù)有70%是外債，這源于希臘沒有自己的貨幣發(fā)行權(quán)，不能通過貨幣貶值來消化這筆債務(wù)，只能在接受歐盟和國(guó)際貨幣基金組織苛刻條件下，獲得其提供的援助。而中國(guó)地方債幾乎全是內(nèi)債，其中銀行貸款占主體部分。顯然中國(guó)地方債規(guī)模過于龐大，且與銀行業(yè)之間存在風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的聯(lián)系。

2.債務(wù)用途不同。希臘的借款很大一部分被用于不能帶來效益的政府日常開支。而中國(guó)的地方債多用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、修道路、建地鐵等項(xiàng)目。從審計(jì)數(shù)據(jù)可知，至2010年底，地方政府性債務(wù)余額投入教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域約13 753.12億元，占總債務(wù)余額的12.83%；投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域約4 016.02億元，占總債務(wù)余額的3.75%；用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和土地收儲(chǔ)能源建設(shè)約69 675.72億元，占總債務(wù)余額的65%。

3.最關(guān)鍵的是，中國(guó)中央對(duì)地方政府以及國(guó)內(nèi)資金市場(chǎng)的控制與協(xié)調(diào)能力遠(yuǎn)大于歐盟對(duì)希臘及國(guó)際債務(wù)市場(chǎng)的控制與協(xié)調(diào)能力，地方債即使出現(xiàn)危機(jī)也絕不會(huì)以顯性方式爆發(fā)。

（三）對(duì)比希臘債務(wù)危機(jī)，分析中國(guó)地方政府負(fù)債累累的原因

1.體制原因

體制原因是造成兩國(guó)政府高負(fù)債最根本的原因。希臘在統(tǒng)一的歐元區(qū)制度下，沒有獨(dú)立的貨幣政策決策權(quán)，在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)，只能依靠擴(kuò)大財(cái)政赤字，增加政府債務(wù)來刺激經(jīng)濟(jì)。同樣的，在我國(guó)，1994年分稅制改革加劇了中國(guó)地方存在事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的體制缺陷，再加上長(zhǎng)期以來的以GDP增量考評(píng)地方政府官員的考評(píng)制度的缺陷，都使地方政府呈現(xiàn)出對(duì)資金的極度渴求，這就使得地方政府在對(duì)中央財(cái)政項(xiàng)目和轉(zhuǎn)移支付趨之若鶩的同時(shí)嚴(yán)重依賴銀行和出賣土地解決資金缺口。

2.法律原因

中國(guó)的預(yù)算法明令禁止地方政府發(fā)行地方債券，也不允許地方政府開支超出預(yù)算，這樣就使得地方政府大型項(xiàng)目無(wú)法獲得資金支持，若想建設(shè)大型項(xiàng)目也只能依賴于向銀行貸款和向中央政府申請(qǐng)。而且中國(guó)法律體系不健全，缺少法律法規(guī)對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行合法性規(guī)范。許多地方政府的高負(fù)債有些是為了滿足本地區(qū)建設(shè)開發(fā)和公共服務(wù)開支而欠下的，有些債務(wù)則是地方政府違規(guī)擔(dān)保，所借資金大量被挪用、侵占等違法行為造成的。這使得地方債務(wù)隱性化加劇甚至扭曲。

在這一點(diǎn)上，中國(guó)與希臘存在極大的差別。希臘是為了達(dá)到《馬斯特里赫特條約》主觀上隱瞞財(cái)政赤字，而中國(guó)地方政府則是客觀上缺少合法的融資渠道和法律的規(guī)范。

3.經(jīng)濟(jì)原因

中國(guó)地方政府既難以像希臘那樣獲得廉價(jià)貸款，也不可能如希臘一樣受益于歐盟援助計(jì)劃，所以，長(zhǎng)久以來中國(guó)地方政府過度依賴于土地財(cái)政，這就直接促使房?jī)r(jià)、樓價(jià)大幅攀升，各地紛紛出現(xiàn)“地王”。然而，土地財(cái)政帶來一種惡性循環(huán)，即為了避免地方政府出現(xiàn)債務(wù)違約，必須確保土地收益的增加；而為了防止房地產(chǎn)泡沫，又不能放松對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控，須努力抑制房?jī)r(jià)和地價(jià)。人民的“安居樂業(yè)”被置于一種尷尬的地位，房地產(chǎn)泡沫成為政府不敢貿(mào)然捅破的眾人公敵。

三、警惕我國(guó)地方違約風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致的后果

目前，中國(guó)有78個(gè)市級(jí)和98個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的負(fù)債率高于100%，暴露出地方政府償債壓力巨大。地方政府融資主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和民生服務(wù)領(lǐng)域，這些項(xiàng)目和領(lǐng)域不僅帶有公共服務(wù)性色彩，而且建設(shè)周期長(zhǎng)，短期內(nèi)難以收回投資并盈利。然而地方政府債務(wù)償還期限一般為3—5年，這就意味著地方政府用短期借款投資于長(zhǎng)期項(xiàng)目，投資期限錯(cuò)配無(wú)疑加劇了違約風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)中銀行貸款占79.01%，而且這些貸款多以土地作質(zhì)押或以土地收入作為還款保證，使其與金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)、企業(yè)之間存在著眾多的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的聯(lián)系；而中央政府擔(dān)保，使一切以顯性方式被引爆的概率極低。但中央政府無(wú)論是以外匯儲(chǔ)備埋單、以其他重要物資儲(chǔ)備埋單，還是以超額貨幣發(fā)行埋單，最終損失的還是人民的資產(chǎn)。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]