論政府績效管理與績效審計(jì)

梁斌 羅文潔

［作者簡介］梁斌（1974— ），男，四川蓬安人，廈門大學(xué)管理學(xué)院博士研究生，從事會(huì)計(jì)和審計(jì)研究；羅文潔（1969— ），女，廣西興安人，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院會(huì)計(jì)系副教授，從事會(huì)計(jì)與審計(jì)研究。

［摘 要］通過對(duì)我國政府績效管理框架的描述以及政府績效管理體系下政府行為對(duì)審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍和審計(jì)質(zhì)量等方面的影響分析得出：政府績效管理與績效審計(jì)之間存在密切聯(lián)系，且這種聯(lián)系是多向的、混合的，有時(shí)甚至還是負(fù)向的。為此，針對(duì)我國績效管理方式、政府行為給績效審計(jì)造成的不利影響，提出改進(jìn)我國績效審計(jì)的若干政策建議。

［關(guān)鍵詞］政府績效管理；績效審計(jì)；地方審計(jì)；國家審計(jì)；效益審計(jì)；政府審計(jì)

［中圖分類號(hào)］F239.44［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］10044833(2012)02002006オ

一、 引言

1991年，國家審計(jì)署在全國審計(jì)工作會(huì)議上首次提出：“在開展財(cái)務(wù)審計(jì)同時(shí)，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計(jì)方面延伸”。隨后，我國地方審計(jì)部門（如青島、深圳）開始開展績效審計(jì)，并取得良好的審計(jì)效益，得到當(dāng)?shù)卣叭舜蟮目隙ā?003年7月，審計(jì)署在《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出：“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)份量，爭取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”。審計(jì)署在《2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》的通知中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在注重真實(shí)性、合法性審計(jì)的同時(shí)，全面推進(jìn)績效審計(jì)。自20世紀(jì)90年代以來，績效審計(jì)在審計(jì)機(jī)構(gòu)開展的審計(jì)業(yè)務(wù)中所占比重呈逐年上升的趨勢。但與國外相比，我國績效審計(jì)所占的比重還相對(duì)較低，績效審計(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)展還不平衡。

二、 文獻(xiàn)綜述

對(duì)于政府績效管理與績效審計(jì)，國內(nèi)外學(xué)者做了很多研究。1948年，阿瑟?特在《經(jīng)營審計(jì)》一文中提出“績效審計(jì)”的最初概念。1977年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織在第九屆會(huì)議上發(fā)表了著名的《利馬宣言》，強(qiáng)調(diào)國家審計(jì)機(jī)關(guān)除了開展財(cái)務(wù)審計(jì)外，還應(yīng)對(duì)政府、公營部門開展3E審計(jì)。Stuart等認(rèn)為獨(dú)立性、權(quán)威、探索、綜合和信息發(fā)布這5要素構(gòu)成了績效審計(jì)的概念框架[1]。Dittenhofer認(rèn)為特定目的的審計(jì)計(jì)劃、專業(yè)化的審計(jì)人員、政府導(dǎo)向的審計(jì)范圍、政府報(bào)告是政府績效審計(jì)模式的主要特征[2]。Johnsen等認(rèn)為績效審計(jì)報(bào)告有助于改善和提高政府的公共管理水平[3]。Pollitt認(rèn)為國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)對(duì)公共組織行為的合法性做出判斷，幫助公共組織改善業(yè)績[4]。Gr塶lund等研究發(fā)現(xiàn)瑞典審計(jì)委員會(huì)很少開展傳統(tǒng)的VFM審計(jì)，而是采用改進(jìn)后的VFM審計(jì)與合法性審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)模式，并將績效審計(jì)劃分為8類VFM審計(jì)和3類合規(guī)性審計(jì)，形成24種組合[5]。我國自20世紀(jì)80年代引入績效審計(jì)以來，大量學(xué)者對(duì)績效審計(jì)進(jìn)行了研究。吳勛認(rèn)為我國績效審計(jì)的發(fā)展瓶頸是由于評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)、審計(jì)目標(biāo)相對(duì)單一、審計(jì)結(jié)果不受重視等原因引起的[6]。王慧、歐陽日輝認(rèn)為績效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)滿足可調(diào)整性、可計(jì)量性和可實(shí)現(xiàn)性[7]。本文結(jié)合政府績效管理手段以及績效管理體制下的政府行為，深入探討政府績效管理與績效審計(jì)相互作用的機(jī)理。

三、 績效管理與績效審計(jì)

（一） 政府績效與績效管理體系

1928—1933年，西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府部門為了應(yīng)對(duì)財(cái)政資金緊張、官僚作風(fēng)嚴(yán)重的不利局面，開始引入企業(yè)管理思想，大力開展績效管理，并建立與之相配套的預(yù)算管理制度，努力提高政府部門的運(yùn)作效率和運(yùn)營效果?？冃Ч芾碛兄诖偈拐块T在資源有限的情形下，合理地配置財(cái)政資源，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮政府部門的積極性，加速促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、高效地發(fā)展。政府在從事績效管理時(shí)，需要處理好短期績效與長期績效的關(guān)系；需要處理好政府內(nèi)部與政府外部環(huán)境以及政府內(nèi)部各個(gè)子系統(tǒng)之間的平衡與協(xié)作關(guān)系。一個(gè)良好的政府績效管理體系應(yīng)從系統(tǒng)的角度出發(fā)，全面、綜合地對(duì)政府行為、活動(dòng)進(jìn)行審視和管理。具體績效管理流程如圖1：

1. 政府目標(biāo)與規(guī)劃

為了規(guī)劃當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，政府部門需要在立足當(dāng)前客觀實(shí)際的基礎(chǔ)上，從可持續(xù)發(fā)展的角度，制訂發(fā)展目標(biāo)和政策，規(guī)劃社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展途徑和手段，合理配置資源，實(shí)現(xiàn)資源效用最大化。然而，由于政府規(guī)劃不當(dāng)，常常導(dǎo)致資源嚴(yán)重浪費(fèi)，給國家造成重大損失。造成規(guī)劃失敗的原因主要有：（1）發(fā)展規(guī)劃未經(jīng)嚴(yán)格科學(xué)論證。一些地方政府的發(fā)展規(guī)劃建立在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的基礎(chǔ)之上，缺少對(duì)當(dāng)前的客觀現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行深入調(diào)查、研究和科學(xué)預(yù)測，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)。（2）為了追求個(gè)人政績而規(guī)劃不切實(shí)際的項(xiàng)目。一些地方政府部門沒有牢記為人民服務(wù)的宗旨，沒能切實(shí)提高人民生活和滿意度，提高當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖搿踩?、環(huán)境、公平和可持續(xù)發(fā)展能力，而是大力追求個(gè)人政績，大造不切實(shí)際的面子工程，甚至有個(gè)別人為了突顯個(gè)人政績不惜弄虛作假。

2. 政府預(yù)算

為了完成既定的規(guī)劃任務(wù)，政府部門需對(duì)任務(wù)的工作量進(jìn)行合理預(yù)測，科學(xué)地編制項(xiàng)目及政府活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。部門預(yù)算金額過少將會(huì)導(dǎo)致任務(wù)難以完成，工作質(zhì)量不高。相反，部門預(yù)算金額過高將導(dǎo)致資金閑置和浪費(fèi)。為了保證政府經(jīng)費(fèi)預(yù)算的高質(zhì)量，政府部門在預(yù)算前，應(yīng)對(duì)產(chǎn)出結(jié)果與產(chǎn)出效果之間的因果關(guān)系進(jìn)行分析，弄清實(shí)現(xiàn)預(yù)期產(chǎn)出效果的關(guān)鍵因素，以確定未來的工作任務(wù)和工作重心，并在此基礎(chǔ)上確定完成具體工作任務(wù)的最佳實(shí)施方案，然后編制項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)。

3. 權(quán)責(zé)劃分與激勵(lì)機(jī)制

政府各個(gè)部門的工作既包括直接由各部門承擔(dān)的工作任務(wù)，也包括各部門對(duì)其他政府部門的協(xié)作任務(wù)。政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全管理制度，明確各部門為完成各種直接、間接工作任務(wù)而依法享有的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并對(duì)任務(wù)進(jìn)行合理分解，層層落實(shí)到部門各個(gè)具體責(zé)任人，并與之簽訂目標(biāo)責(zé)任書。同時(shí)，建立部門業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法及獎(jiǎng)懲措施，作為對(duì)部門成員業(yè)績考核、晉升、獎(jiǎng)懲的依據(jù)，對(duì)部門成員不當(dāng)行為實(shí)行問責(zé)制度。

4. 部門風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)管

由于政府經(jīng)費(fèi)源于國家，政府各個(gè)部門在使用資金的過程中，容易出現(xiàn)挪用、浪費(fèi)財(cái)政資金的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了更好地實(shí)現(xiàn)政府既定目標(biāo)，政府部門應(yīng)評(píng)估為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，并制定相應(yīng)的規(guī)章、制度，利用部門內(nèi)部、外部監(jiān)督機(jī)制（如審計(jì)機(jī)關(guān)、新聞部門等）防范和監(jiān)管各種重大風(fēng)險(xiǎn)和不法行為。

5. 績效評(píng)價(jià)

績效評(píng)價(jià)是指將實(shí)際績效與期望績效或目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行對(duì)比，分析其差異，對(duì)政府部門的產(chǎn)出結(jié)果與效率、部門行為作出合理的評(píng)價(jià)，以促進(jìn)政府部門不斷健全和完善管理制度和管理措施。一般而言，由于政府部門內(nèi)部分工不同，應(yīng)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)決策層和具體執(zhí)行人員的不同情況采用不同的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注決策質(zhì)量、監(jiān)管能力等方面，對(duì)部門執(zhí)行人員的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)則應(yīng)關(guān)注各個(gè)崗位具體任務(wù)的完成情況。

（二） 績效管理與績效審計(jì)的關(guān)系

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織在《利馬宣言》中指出，國家審計(jì)是公共財(cái)務(wù)管理控制體系中不可缺少的組成部分。國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為公共資金使用的監(jiān)管者，根植于一定的政治、經(jīng)濟(jì)、法律背景之下,審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)活動(dòng)必然受到政府管理活動(dòng)的影響。同時(shí)，審計(jì)部門通過績效評(píng)價(jià)為政府提供預(yù)警信息，提出建設(shè)性意見以改善政府的管理水平，從而影響政府的管理活動(dòng)。

1. 政府績效管理變革對(duì)績效審計(jì)的推動(dòng)作用

20世紀(jì)以后，政府績效管理變革主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是20世紀(jì)40年代，美國在財(cái)政危機(jī)的壓力下，通過精兵簡政來提高政府管理部門的工作效率，改進(jìn)政府的財(cái)政、預(yù)算體制以及績效考核制度。第二個(gè)階段是20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，政府采用“產(chǎn)出”作為公共資金預(yù)算和政府部門績效考評(píng)的依據(jù)，以減少政府的官僚作風(fēng)，提高人民的滿意水平。伴隨著政府管理方式的變革，國家審計(jì)工作的重心也隨著國家績效管理的需要而不斷變化，逐步從檢查政府支出是否合法轉(zhuǎn)向效果性審計(jì)。

2. 政府績效管理手段影響審計(jì)側(cè)重點(diǎn)

政府管理手段可分為結(jié)果導(dǎo)向和非結(jié)果導(dǎo)向二種方式，公共資源配置的手段也可劃分為傳統(tǒng)預(yù)算和業(yè)績預(yù)算兩種模式。采用不同的管理手段將導(dǎo)致政府各個(gè)部門在目標(biāo)追求、行為方式方面不盡相同。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織認(rèn)為：在公共管理中，較少采用目標(biāo)導(dǎo)向的國家，其審計(jì)部門一般關(guān)注規(guī)則是否得到遵循，而不太關(guān)注這些規(guī)則是否實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目的。在那些實(shí)行目標(biāo)和結(jié)果導(dǎo)向管理的國家中，審計(jì)的重點(diǎn)傾向于效率性和效果性審計(jì)。

3. 政府績效管理水平影響審計(jì)意見的采納程度

政府績效管理的運(yùn)作質(zhì)量直接影響審計(jì)部門功能的發(fā)揮。部門職責(zé)的界定明晰、政府部門間的協(xié)作、政府管理層的持續(xù)關(guān)注等7個(gè)要素是促進(jìn)審計(jì)建議被采納的關(guān)鍵因素。良好的政府績效管理水平有助于審計(jì)意見的采納，促進(jìn)政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4. 機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分影響審計(jì)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍

世界大多數(shù)國家都是由國會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)、政府部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共支出績效的考評(píng)工作。但各個(gè)國家對(duì)政府績效考評(píng)的具體分工、考評(píng)內(nèi)容并不相同。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織認(rèn)為，負(fù)責(zé)政府項(xiàng)目和部門管理的人應(yīng)對(duì)他們運(yùn)行的效率和效果進(jìn)行負(fù)責(zé)。相關(guān)利益者通過績效審計(jì)了解政府“是否做了正確的事”以及“是否在以正確的方式做事”。我國審計(jì)部門從事績效審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容包括：（1）檢查預(yù)算編制。主要是審查預(yù)算編制的依據(jù)是否合理、科學(xué)、恰當(dāng)，預(yù)算編制的程序是否合法。（2）檢查政府各部門的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理制度及其實(shí)施效果。（3）檢查業(yè)務(wù)、項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性、效率、效果（社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境等）。審計(jì)部門既需要對(duì)政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施、方案、程序進(jìn)行評(píng)價(jià)，也應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的效果進(jìn)行事后評(píng)價(jià)，分析政府部門是否科學(xué)、高效地配置資源。

四、 政府行為對(duì)績效審計(jì)的影響

（一） 政府組織體系對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)的影響

地方審計(jì)部門作為地方政府的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)，受當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管轄，負(fù)責(zé)對(duì)政府部門進(jìn)行審計(jì)。但是，由于審計(jì)人員的任免、審計(jì)經(jīng)費(fèi)撥付受當(dāng)?shù)卣捌渌睂俨块T的制約，因而審計(jì)獨(dú)立性受到影響。

1. 審計(jì)經(jīng)費(fèi)受到制約

在一些財(cái)政收入較少的地區(qū)，審計(jì)部門受重視的程度較低，政府撥付給審計(jì)部門的辦公經(jīng)費(fèi)極少，導(dǎo)致審計(jì)部門難以有效開展績效審計(jì)業(yè)務(wù)，難以充分發(fā)揮審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督、業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)功能。

2. 審計(jì)透明度受到制約

審計(jì)部門向當(dāng)?shù)厝舜笏鞯哪甓葘徲?jì)報(bào)告需經(jīng)當(dāng)?shù)卣膶徍撕屯?，一些地方政府為了降低審?jì)查處事項(xiàng)在社會(huì)上可能引發(fā)的負(fù)面影響，常對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行潤色和修飾，致使審計(jì)透明度降低，不利于人大代表和群眾對(duì)政府部門進(jìn)行有效監(jiān)督。

3. 審計(jì)范圍受到制約

在政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品中，有的項(xiàng)目由政府領(lǐng)導(dǎo)直接決策或參與決策，如當(dāng)?shù)卣闹卮蠊こ添?xiàng)目、政府預(yù)算等，審計(jì)部門對(duì)這些項(xiàng)目的審計(jì)必然會(huì)涉及到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策質(zhì)量的評(píng)價(jià)。與此同時(shí)，地方審計(jì)部門直接接受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，并且審計(jì)部門的業(yè)績考核、任命、晉升主要由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)實(shí)施。在此情形下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)與審計(jì)人員之間構(gòu)成了一種博弈關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)各自效用最大化，政府部門與審計(jì)機(jī)關(guān)博弈的結(jié)果可能是：政府的最優(yōu)選擇是選擇次優(yōu)的管理決策和管理手段，而地方審計(jì)機(jī)關(guān)選擇非嚴(yán)格的審計(jì)程序。因此，地方審計(jì)部門更多地對(duì)政府各個(gè)直屬部門資金使用的合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)，較少對(duì)財(cái)政預(yù)算的合理性、政府經(jīng)費(fèi)的使用效率、重大工程項(xiàng)目的合理性進(jìn)行客觀、公正、深入評(píng)審。

（二） 我國預(yù)算體制對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)的影響

我國預(yù)算制度自解放后幾經(jīng)改革，逐步建立起由中央、地方政府共同參與的財(cái)政收支關(guān)系和預(yù)算體系。我國的年度財(cái)政預(yù)算不是基于目標(biāo)任務(wù)、工作量來確定政府各個(gè)部門的經(jīng)費(fèi)支出，而是采取在上年預(yù)算基數(shù)的基礎(chǔ)上按一定的比例進(jìn)行加減的基數(shù)預(yù)算模式，這就導(dǎo)致財(cái)政資源配置不合理以及預(yù)算撥款具有一定的主觀性及隨意性。全國各地積極向中央爭取資金和項(xiàng)目，甚至通過虛報(bào)項(xiàng)目套取資金。地方政府更關(guān)心各個(gè)直屬部門向上級(jí)爭取了多少項(xiàng)目以及爭取資金的多少，而不太關(guān)注項(xiàng)目是否取得預(yù)期效益。在這種環(huán)境下，地方審計(jì)部門也常?；诘胤奖Ｗo(hù)主義，將審計(jì)重心放在檢查資金使用的合法性上，而不是對(duì)這些項(xiàng)目開展績效審計(jì)。

（三） 政府考核方式對(duì)審計(jì)的影響

一些地方政府采用“審計(jì)處罰金額”作為主要考核指標(biāo)來評(píng)價(jià)審計(jì)部門的業(yè)績，這導(dǎo)致地方審計(jì)部門將主要精力用于對(duì)政府部門違法、違規(guī)使用資金的行為進(jìn)行檢查，對(duì)政府的管理制度、浪費(fèi)行為卻很少檢查或沒有給予充分關(guān)注。這一考核方式產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果是：審計(jì)部門不是站在預(yù)防的角度，對(duì)政府部門的管理制度進(jìn)行完善和健全，為政府部門所面臨的風(fēng)險(xiǎn)提供預(yù)警機(jī)制，而是努力審查政府部門的違法、違紀(jì)行為，實(shí)現(xiàn)部門的業(yè)績。

（四） 審計(jì)處罰力度對(duì)審計(jì)的影響

我國對(duì)政府部門違法、違規(guī)使用資金行為的懲處力度比較弱，除對(duì)個(gè)人重大違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)厲追查外，對(duì)整個(gè)組織的違規(guī)使用、套取資金行為常常采用罰款形式，一般很少追究主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，對(duì)浪費(fèi)資金的行為懲處力度則明顯不足。這導(dǎo)致審計(jì)處罰年年有，違規(guī)、浪費(fèi)行為年年發(fā)生的惡性循環(huán)，這也顯示審計(jì)人員對(duì)政府部門的浪費(fèi)行為不重視。

五、 加強(qiáng)我國績效審計(jì)的建議

（一） 完善政府部門的責(zé)任體系和考核機(jī)制

地方政府應(yīng)當(dāng)厘清政府與政府直屬部門、政府直屬部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立權(quán)責(zé)清晰的組織體系。在此基礎(chǔ)上，合理確定政府及其直屬部門的任務(wù)目標(biāo)，合理劃分各個(gè)組織部門的直接責(zé)任與間接責(zé)任、組織責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并將審計(jì)部門的績效評(píng)價(jià)意見作為部門、個(gè)人業(yè)績考核以及政府預(yù)算的一個(gè)參考依據(jù)。

1. 改變政府部門的核算體系

當(dāng)前，我國政府部門采用收付實(shí)現(xiàn)制來對(duì)公共資金的收付進(jìn)行核算，并將年底結(jié)余款項(xiàng)上繳財(cái)政或沖減下年度的財(cái)政拔款，這種核算方式難以反映公共資金的使用效果，并且容易導(dǎo)致政府各個(gè)部門在年底突擊花錢，給國家造成嚴(yán)重?fù)p失。而采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算公共資金的運(yùn)用將有助于政府部門加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)出的成本核算，提高資金使用效率。

2. 強(qiáng)化政府部門的產(chǎn)出核算和審計(jì)

政府各個(gè)部門應(yīng)當(dāng)合理分析為達(dá)到政府目標(biāo)需要為社會(huì)提供的各種服務(wù)（產(chǎn)出）的主要類別，并根據(jù)服務(wù)類別對(duì)工作量和所需資金開展預(yù)算，并按服務(wù)類別認(rèn)真核算該部門所提供的實(shí)際服務(wù)數(shù)量、各類服務(wù)實(shí)際使用資金以及國家實(shí)際撥款。這種核算有利于提供政府預(yù)算、績效考評(píng)所需信息，也有利于審計(jì)部門開展績效審計(jì)。

3. 建立科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

政府應(yīng)當(dāng)組織各個(gè)部門建立起各個(gè)部門的目標(biāo)及業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系，這種業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系既要體現(xiàn)產(chǎn)出效果，也要反映管理過程。各個(gè)部門的評(píng)價(jià)體系是否科學(xué)、是否與政府目標(biāo)相一致關(guān)系到政府的總目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，審計(jì)部門應(yīng)對(duì)各個(gè)部門的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系進(jìn)行審計(jì)。

（二） 建立起相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)體系

我國目前的審計(jì)部門分為中央和地方兩大層級(jí)，以尋求在分工的基礎(chǔ)上發(fā)揮各自的審計(jì)優(yōu)勢。但是這種組織形式不利于保證地方審計(jì)部門的相對(duì)獨(dú)立性、不利于各級(jí)審計(jì)部門之間的信息交流和分工協(xié)作。為了減輕各種制約因素對(duì)地方審計(jì)部門的影響，提高地方審計(jì)部門的客觀、公正性，有必要對(duì)現(xiàn)有審計(jì)管理體制進(jìn)行改革，建立一支相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)隊(duì)伍，由審計(jì)署整合中央與地方的審計(jì)資源，直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一布置全國審計(jì)工作。同時(shí)，審計(jì)部門在制訂審計(jì)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)合理考慮中央與地方政府的審計(jì)需求，編制全國中長期和年度審計(jì)計(jì)劃。

（三） 改變審計(jì)思路

1. 確立以產(chǎn)出效果為導(dǎo)向的審計(jì)目標(biāo)

以產(chǎn)出效果為導(dǎo)向的審計(jì)目標(biāo)有利于促使政府職能部門更加關(guān)注產(chǎn)出效果，提高政府部門的業(yè)績管理水平。由于政府部門的產(chǎn)出效果受到多種因素的影響，審計(jì)人員在評(píng)價(jià)產(chǎn)出效果時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合政府部門的產(chǎn)出結(jié)果、部門行為與資源投入，分析產(chǎn)生差異的原因，做到實(shí)事求是、客觀公正地對(duì)政府部門的業(yè)績進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。

2. 確立以檢查資源利用為核心的審計(jì)重點(diǎn)

資源的有效利用關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段、方法是否具有可行性、合理性，預(yù)算編制是否具有科學(xué)性。首先，審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化事前、事后審計(jì)，對(duì)預(yù)算編制的合理性、科學(xué)性、合法性進(jìn)行事前檢查，以便對(duì)預(yù)算編制中存在的問題提出合理建議，防止資源的浪費(fèi)；其次，為了防止政府部門個(gè)別人員實(shí)施違法亂紀(jì)、貪污、挪用等以公濟(jì)私的行為，對(duì)政府部門實(shí)施行為審計(jì)、管理審計(jì)也是審計(jì)部門的一個(gè)重點(diǎn)。審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)政府部門的內(nèi)部控制制度進(jìn)行檢查，評(píng)估內(nèi)部控制的有效性和執(zhí)行效果，并針對(duì)存在的問題進(jìn)行預(yù)警和建議，防止和杜絕政府部門各種違法行為的發(fā)生。

（四） 改善審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)

我國地方審計(jì)人員在專業(yè)結(jié)構(gòu)方面較為單一，主要偏重于財(cái)務(wù)審計(jì)、基建審計(jì)等方面。隨著績效審計(jì)的深入開展，我國審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步改善和優(yōu)化，構(gòu)建起一支多學(xué)科相交叉的專家型隊(duì)伍，提高審計(jì)部門的績效審計(jì)能力。同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化審計(jì)部門的考核方式，提高審計(jì)人員從事績效審計(jì)的積極性。

（五） 建立績效審計(jì)信息系統(tǒng)

為了客觀、公允地評(píng)價(jià)政府的績效水平，審計(jì)人員常常需要參照其他國家、地區(qū)同期的政府績效水平或當(dāng)?shù)卣臍v史績效水平。建立完善的績效審計(jì)信息系統(tǒng)有助于審計(jì)人員及時(shí)取得這些信息，提高績效審計(jì)的效率和效果。政府績效審計(jì)信息系統(tǒng)可以按地區(qū)、項(xiàng)目、部門、行業(yè)等分類標(biāo)準(zhǔn)分別建立大型數(shù)據(jù)庫，分類整理各類別的投入產(chǎn)出水平以及績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，以保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果具有一定的可比性和參照性。

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［責(zé)任編輯：楊志輝，許成安］お

Government Performance Management and Performance Audit

LIANG Bin1, lUO Wenjie2

(1. Nanagement College, Xiamen University, Xiamen 361005;2. Department of Accounting, Guangxi University of Finance and Economics)オ

Abstract: Government performance management is closely linked with and performance audit. The government performance management promotes the development of performance audit, and the practice of performance audits further enhances the government餾 performance management level. The activities of performance auditing often was exposed to the government management means and government behavior. By analysis of our government餾 influence on performance audit, found that there are some differences which exist between the local audit department and the central audit department in audit activities, in order to deal with the unfavorable effect of the government behavior on performance auditing, put forward some proposal on the improvement of performance auditing.

Key Words: performance management; performance auditing; government behavior; audit objective; government audit