“十二五”:電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)如何推進?

本刊記者

“十五”、“十一五”以來，以部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)為代表的“12金”等電子政務(wù)業(yè)務(wù)應(yīng)用工程推進較快，在提升我國政府決策、監(jiān)管和服務(wù)水平方面，發(fā)揮了重要作用。與此同時，隨著支撐各部門業(yè)務(wù)應(yīng)用的縱向?qū)＞W(wǎng)建設(shè)不斷擴張，出現(xiàn)了縱向?qū)＞W(wǎng)利用率不高、安全保障水平不一的現(xiàn)象，對更好地實現(xiàn)電子政務(wù)建設(shè)促進執(zhí)政能力和提升服務(wù)水平的根本目標(biāo)產(chǎn)生了不利影響。

本期沙龍邀請了國家信息化專家咨詢委員會委員寧家駿，就“十二五”期間，如何加快推進電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，與參會嘉賓進行了交流和探討。

我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展亟待進一步增強

記者：當(dāng)前，國家電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)取得了一定進展，國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)也正在由中辦和國辦逐步推進之中，但總體推進情況差強人意。寧老師，您覺得我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，存在著哪些問題？造成這些問題的原因在哪里？

寧家駿：整體上看，我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展距離中央17號文和18號文的要求還有比較大的差距。作為這些電子政務(wù)系統(tǒng)運行基礎(chǔ)環(huán)境的國家統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，特別是內(nèi)網(wǎng)建設(shè)相對緩慢。

先來看我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展現(xiàn)狀，我覺得主要有以下四個方面的問題：

一是國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)總體建設(shè)面臨發(fā)展瓶頸：各地政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)發(fā)展還不平衡，覆蓋面無法滿足業(yè)務(wù)部門需要。安全和保密相關(guān)政策的模糊，使得政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的使用存在顧慮。中央和地方關(guān)鍵技術(shù)路線不統(tǒng)一，影響了網(wǎng)絡(luò)的縱向互聯(lián)互通。各地方受體制機制、技術(shù)力量薄弱等因素制約，全國統(tǒng)一服務(wù)體系建設(shè)難度較大。

二是部門業(yè)務(wù)專網(wǎng)仍然大量存在，政務(wù)網(wǎng)絡(luò)整合工作推進困難。

三是國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)遇到了頂層互聯(lián)互通協(xié)調(diào)不暢和縱向延伸邊界不清的難題。

四是一些地方電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)各自為政，缺乏統(tǒng)一規(guī)范，難以互聯(lián)互通。

這些問題的存在，有認(rèn)識、體制、機制等深層次的原因，需要認(rèn)真研究。

首先，是對電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)識存在誤區(qū)，主觀認(rèn)識不到位影響了我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展環(huán)境。這些認(rèn)識誤區(qū)包括把電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)等同于基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)；把電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)僅僅限定為網(wǎng)絡(luò)接入；把電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與實際應(yīng)用分離；把電子政務(wù)發(fā)展中的問題一股腦兒歸咎于網(wǎng)絡(luò)問題。

其次，中央和地方分級建設(shè)的模式往往不適應(yīng)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點。還有，現(xiàn)行的電子政務(wù)管理和建設(shè)保障體制不順，阻礙我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的整體推進；應(yīng)用推進機制缺乏也制約了我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)效益的發(fā)揮；頂層設(shè)計的滯后也導(dǎo)致了中央和地方電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)難以形成統(tǒng)一體系。

歸納起來看，影響我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)順利推進的基本原因是電子政務(wù)建設(shè)本身存在的問題；根本原因是政務(wù)問題，即服務(wù)和執(zhí)政理念的問題；內(nèi)在原因是利益問題，各部門利益高于整體利益的格局仍需進一步改變；特別是由于對各部門電子政務(wù)的投入產(chǎn)出比沒有科學(xué)的度量和精確的財政預(yù)算，主觀上導(dǎo)致了各部門自建自管電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的需求膨脹，客觀上導(dǎo)致了各部門電子政務(wù)建設(shè)和運維投入與開支無限膨脹。

我國電子政務(wù)發(fā)展對統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的緊迫需求

記者：俗話說，“要想富、先修路”，政務(wù)網(wǎng)絡(luò)作為電子政務(wù)的核心基礎(chǔ)設(shè)施，在各部門業(yè)務(wù)應(yīng)用中暴露出一些不好的現(xiàn)象，比如縱向?qū)＞W(wǎng)利用率不高、信息資源不能共享、業(yè)務(wù)不能協(xié)同、安全保障水平不一等等。這些現(xiàn)象迫切需要對現(xiàn)有的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)進行統(tǒng)一。對此您怎么看？

寧家駿：從電子政務(wù)總體發(fā)展戰(zhàn)略看，未來我國電子政務(wù)將逐步進入由網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通到信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的發(fā)展階段，進而發(fā)展到信息資源深度加工和智能分析階段。統(tǒng)一的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)能夠保證基礎(chǔ)架構(gòu)的一致性，促進網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，從而使體系內(nèi)信息資源的配置達到更合理的水平。

就當(dāng)前來說，新時期、新形勢對統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展提出了新的需求。

首先，整合提升執(zhí)政能力和服務(wù)水平要求大力推進電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。中央“十二五”規(guī)劃建議提出，大力推進國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，整合提升政務(wù)部門執(zhí)政能力和服務(wù)能力。

其次，實現(xiàn)電子政務(wù)的集約化可持續(xù)發(fā)展要求加快建設(shè)統(tǒng)一的國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)。我國電子政務(wù)投入巨大，自2002年17號文發(fā)布至2009年底，僅中央政府投資超過130億元，地方投資更是天文數(shù)字。電子政務(wù)投入產(chǎn)出比低，重復(fù)建設(shè)問題十分突出。據(jù)不完全統(tǒng)計，衛(wèi)生等部門在十二五期間提出新建網(wǎng)絡(luò)的預(yù)算逾400億元，國家財力難以負擔(dān)，電子政務(wù)建設(shè)迫切需要走集約化、可持續(xù)的發(fā)展道路。

此外，信息環(huán)境下安全和保密的需求要求統(tǒng)一管理國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)。我國處在整體矛盾的一個突發(fā)期，信息技術(shù)安全和內(nèi)容安全相互交織，網(wǎng)絡(luò)信息安全和社會穩(wěn)定相互交織，國內(nèi)安全與國際安全問題相互交織。網(wǎng)絡(luò)群體性的事件越來越多，影響到我國政治、社會穩(wěn)定；竊密、泄密非常嚴(yán)重；安全漏洞普遍存在；欺詐和犯罪不斷增長。這些都對我們電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的安全、其中特別有對內(nèi)網(wǎng)的安全提出了更高更嚴(yán)格的現(xiàn)實需求。

加快推進我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基本思路和對策建議

記者：針對這些新的需求和存在的問題，您覺得在“十二五”時期，我們應(yīng)該如何加快推進電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)？

寧家駿：在加快推進我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的基本思路上，我們應(yīng)該堅持：統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)識；強化中央主導(dǎo)作用；完善體制、創(chuàng)新機制；更加注重頂層設(shè)計；更加注重推進應(yīng)用；更加注重安全保障。

在具體對策上，我個人提八條建議：

第一條，建議“十二五”期間優(yōu)先推進國家電子政務(wù)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。2002年中央17號文就提出建設(shè)和整合統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，解決各自為政、重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)不合理的問題，“十五”、“十一五”部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的快速發(fā)展，進一步強化了這種不合理性?！笆濉逼陂g，一定要把統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)放在優(yōu)先推進的位置，只有這樣，才能逐步解決條塊分割、煙囪林立的問題。

第二條，建議盡快組織研究國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展戰(zhàn)略，編制《國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和應(yīng)用“十二五”專項規(guī)劃》。電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)位于我國電子政務(wù)總體框架的最底層，在我國電子政務(wù)建設(shè)中，具有基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性地位，其發(fā)展水平直接影響到我國電子政務(wù)能否邁上新的臺階，影響到國家的綜合競爭力和國家網(wǎng)絡(luò)空間安全。進入“十二五”開局之年，我國電子政務(wù)面臨新的關(guān)鍵時刻，有必要重新回到道路原點上，對電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略問題進行研究和探討，以明確未來發(fā)展方向。

第三條，建議加大中央財政對國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)縱向骨干建設(shè)的支持力度。國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)鏈接中央、省、市、縣的縱向骨干，作為網(wǎng)絡(luò)中的“國道”，是鏈接各級道路、形成“交通網(wǎng)絡(luò)”的核心，是基礎(chǔ)設(shè)施中的核心設(shè)施?！皣馈钡慕ㄔO(shè)不宜完全采用分級投入的模式，應(yīng)加強中央在“國道”建設(shè)中的主導(dǎo)地位，加大中央財政投入支持力度。建議“國道”由中央財政投資建設(shè)，或考慮由中央和地方財政共同投資建設(shè)，所需運行維護經(jīng)費，中央也應(yīng)當(dāng)給予地方一定比例的補貼。

第四條，建議開展已有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的梳理，有計劃地向統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)上遷移。同時，對已建的部門業(yè)務(wù)專網(wǎng)，要建立使用績效的考核機制，推動已有專網(wǎng)的整合，可分別整合到國家統(tǒng)一的內(nèi)網(wǎng)或外網(wǎng)平臺上來。

第五條，建議盡快組織制定和完善國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強頂層設(shè)計。國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范應(yīng)主要關(guān)注于全局性、涉及互聯(lián)互通的標(biāo)準(zhǔn)，主要包括總體框架、IP地址和域名規(guī)劃、互聯(lián)互通規(guī)范、國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)電子認(rèn)證體系規(guī)范等。

第六條，建議按照“十二五”規(guī)劃建議提出的“以信息共享、互聯(lián)互通為重點，整合提升政務(wù)部門執(zhí)政能力和公共服務(wù)能力 ”要求，大力推進基于國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用。依托政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加速部署國家重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)；依托政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)政務(wù)應(yīng)用網(wǎng)關(guān)和政府信息服務(wù)網(wǎng)關(guān)，支撐政府門戶網(wǎng)站提高在線辦事和信息服務(wù)的能力；依托政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)信息資源目錄體系和交換體系，促進政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

第七條，建議在統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，逐步建立并不斷完善我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的整體安全防御體系。按照“內(nèi)網(wǎng)規(guī)模適度、擴大外網(wǎng)”的原則，進一步清晰網(wǎng)絡(luò)邊界。整合政務(wù)部門互聯(lián)網(wǎng)出口，加強對統(tǒng)一出口的監(jiān)測。進一步增強電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的安全管理，特別是增強全網(wǎng)安全態(tài)勢感知能力。依托國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立統(tǒng)一電子認(rèn)證體系。

第八條，建議進一步完善電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的管理體制。在我國電子政務(wù)的管理體系中，電子政務(wù)公共基礎(chǔ)設(shè)施特別是電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的管理，要作為相對完整部分予以獨立考慮。在國家電子政務(wù)決策和協(xié)調(diào)體系層面，要有明確的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略規(guī)劃職責(zé)；在國家電子政務(wù)的管理體系層面，要有明確的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和應(yīng)用專項規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定等職責(zé)；要有明確的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的項目管理和決策，應(yīng)用組織和推進，運行經(jīng)費保障、績效評價等職責(zé)；在中央和地方電子政務(wù)事權(quán)劃分中，要強化中央層面在推進電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展方面的主導(dǎo)作用。

關(guān)于內(nèi)網(wǎng)建設(shè)的幾點思考

記者：寧老師，您覺得在政務(wù)內(nèi)網(wǎng)的建設(shè)上，我們應(yīng)該注意些什么？

寧家駿：建設(shè)好內(nèi)網(wǎng)當(dāng)務(wù)之急是冷靜地分析需求，首先要突出“內(nèi)”字特點。能否科學(xué)識別和約束內(nèi)網(wǎng)建設(shè)擴大化的需求是內(nèi)網(wǎng)能否順利推進和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。內(nèi)網(wǎng)建設(shè)在一段時期內(nèi)推進比較緩慢，很大一個原因是對內(nèi)網(wǎng)邊界的認(rèn)識存在差異。對內(nèi)網(wǎng)承載業(yè)務(wù)的需求，傳輸、處理和存儲信息內(nèi)容的需求，信息共享的需求，網(wǎng)絡(luò)邊界的需求和網(wǎng)絡(luò)用戶的需求，要冷靜地進行分析。對于內(nèi)網(wǎng)來說，這些需求不一定是越大越好，越多越好、而應(yīng)該是要越準(zhǔn)越好。有了涉密網(wǎng)，并不等于在涉密網(wǎng)上的信息都可以共享，涉密的信息只能夠是誰有權(quán)限處理，誰才能夠使用，這和外網(wǎng)以及其他網(wǎng)是完全不一樣的，所以我們一定要約束好需求。

其次，內(nèi)網(wǎng)建設(shè)順利推進和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于防止擴大化。 “十二五”新時期推進內(nèi)網(wǎng)建設(shè)迎來了大好機遇，需求緊迫，時間緊，任務(wù)重但形勢越好，任務(wù)越急，越要冷靜，謹(jǐn)防以下幾個范圍的擴大化：內(nèi)網(wǎng)接入與互聯(lián)的范圍；內(nèi)網(wǎng)傳輸信息內(nèi)容的范圍；內(nèi)網(wǎng)承載業(yè)務(wù)應(yīng)用的范圍；內(nèi)網(wǎng)接入用戶的范圍；內(nèi)網(wǎng)接入用戶的訪問權(quán)限；內(nèi)網(wǎng)承載信息的共享范圍。

還有，內(nèi)網(wǎng)建設(shè)不必盲目追求“大一統(tǒng)”的模式。內(nèi)網(wǎng)建設(shè)由于自身屬性的特征，要因內(nèi)而異，因具體需求而異，不必過分追求“大一統(tǒng)”。除了實現(xiàn)頂層互聯(lián)之外，在現(xiàn)階段，內(nèi)網(wǎng)建設(shè)應(yīng)允許適度分割。即使頂層互聯(lián)，也可適度考慮分級分域頂層互聯(lián)。內(nèi)網(wǎng)各網(wǎng)絡(luò)域及各級之間的聯(lián)通度應(yīng)依據(jù)需求適當(dāng)受控和受限。內(nèi)網(wǎng)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的隔離強度應(yīng)有所差別。所以在內(nèi)網(wǎng)建設(shè)中也要堅持在統(tǒng)一規(guī)劃下的通過試點逐步推廣的正確路徑。

總之，我認(rèn)為發(fā)展內(nèi)網(wǎng)面臨的最大挑戰(zhàn)，不是技術(shù)，而是觀念。在建設(shè)過程中我們一定要頭腦冷靜，要根據(jù)具體的需求，來制定切實的發(fā)展策略和發(fā)展路徑。開始的時候，寧可步子和規(guī)模小一些，規(guī)劃與設(shè)計考慮得再周密一些，避免在許多問題尚未確定時就倉促上馬。要在確定發(fā)展模式、發(fā)展策略和發(fā)展路徑的情況下，我們才去小步快走。因此，建設(shè)內(nèi)網(wǎng)的關(guān)鍵是要創(chuàng)新模式，包括信息資源共享的模式、信息交換的模式、怎么樣處理好在不同網(wǎng)絡(luò)域之間的安全等等。只有科學(xué)識別需求，把握好需求，才能夠把網(wǎng)絡(luò)建設(shè)得既積極，又穩(wěn)妥。