新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)存在的問題及建議

楊胄 董慧

【摘要】2009年9月國(guó)務(wù)院下發(fā)《開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)），決定從2009年起在全國(guó)10%的縣開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，到2020年前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新農(nóng)保政策對(duì)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度和社會(huì)化服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)久穩(wěn)定具有十分重要的意義，參保農(nóng)民的養(yǎng)老問題和生活消費(fèi)水平得到改善。本為通過對(duì)廣西三市（柳州、防城港、百色）的調(diào)查，深入分析了當(dāng)前新農(nóng)保試點(diǎn)存在的問題，并對(duì)如何進(jìn)一步促進(jìn)新農(nóng)保試點(diǎn)的健康發(fā)展提出意見和建議。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)保試點(diǎn)問題建議

一、引言

2009年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，新農(nóng)保是為保障農(nóng)村勞動(dòng)者年老時(shí)基本生活，由政府組織實(shí)施的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，堅(jiān)持“權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等，效率與公平相統(tǒng)一，待遇與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)”的原則，具有收費(fèi)低、保障力度強(qiáng)、受益人群廣的特點(diǎn)，是一項(xiàng)惠民工程，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)、解除老年人后顧之憂具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。2010年以來(lái)，廣西三市按照自治區(qū)政府的統(tǒng)一部署開展新農(nóng)保工作，有10個(gè)縣分三批推進(jìn)新農(nóng)保工作。截止2011年6月末，試點(diǎn)縣應(yīng)參保人數(shù)97.57萬(wàn)人，實(shí)際參保人數(shù)73.19萬(wàn)人，參保率達(dá)75.01%；已領(lǐng)取待遇23.75萬(wàn)人。先期試點(diǎn)的縣都已完成了自治區(qū)下達(dá)工作目標(biāo)。余下縣的新農(nóng)保試點(diǎn)已于2011年7月啟動(dòng)，新一輪的政策啟動(dòng)后，新農(nóng)保政策將繼續(xù)惠及近40萬(wàn)農(nóng)民。

二、新農(nóng)保的主要特征和發(fā)展特點(diǎn)

（一）新農(nóng)保制度較老農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更具有社會(huì)性、互濟(jì)性和福利性

新農(nóng)保的社會(huì)性、互濟(jì)性和福利性主要表現(xiàn)為：一是新農(nóng)保應(yīng)對(duì)的是帶有普遍性的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。新農(nóng)保試點(diǎn)要解決的是帶有普遍性、社會(huì)性的農(nóng)村所有老人的養(yǎng)老問題，而不是某一部分農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題。老農(nóng)保基本是在發(fā)達(dá)地區(qū)開展，并未覆蓋不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)和貧困農(nóng)村居民。二是新農(nóng)保的基金來(lái)源渠道多元化。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不景氣和集體積累少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體無(wú)力和不愿意對(duì)農(nóng)村保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，老農(nóng)保的資金籌集在相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)是一種完全由個(gè)人繳納的儲(chǔ)蓄積累。新農(nóng)?；鹩伞皞€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成”，政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，地方地府對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助。

（二）新農(nóng)保明確強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政責(zé)任，體現(xiàn)政府在新農(nóng)保中的主體性和主導(dǎo)作用

社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體是政府，它是由中央和地方政府領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)直接管理運(yùn)行的，是政府的公共事務(wù)，因此，政府責(zé)任主體性是社會(huì)保險(xiǎn)基本原則之一。雖然社會(huì)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)和內(nèi)涵主要是針對(duì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者參保而言，但在我國(guó)這樣農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不可或缺的組成部分，政府的責(zé)任主體性應(yīng)該在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中得到體現(xiàn)并在農(nóng)保的組織實(shí)施過程中政府起主導(dǎo)作用。新農(nóng)保制度規(guī)定了政府研究制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)辦管理服務(wù)，基金管理與監(jiān)督，組織實(shí)施和輿論宣傳等管理責(zé)任，與老農(nóng)報(bào)制度最大的區(qū)別是新農(nóng)保明確了政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的投入責(zé)任，加大了公共財(cái)政的投入力度，并支持新農(nóng)保全過程。

（三）新農(nóng)保體現(xiàn)了權(quán)力與義務(wù)相一致的原則，兼顧效率與公平

社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)顯著的特點(diǎn)是“它是一種繳費(fèi)性質(zhì)的社會(huì)保障，實(shí)行權(quán)利與義務(wù)相關(guān)的原則，必須盡到繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，才能享有收入的權(quán)利”。新農(nóng)保是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系中的重要組成部分，同樣要遵循權(quán)利與義務(wù)相一致原則?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定：“參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)……參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得”；“已年滿60周歲農(nóng)村老人可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)；距領(lǐng)取年齡超過15年的，應(yīng)按年繳費(fèi)，也允許補(bǔ)繳，累計(jì)繳費(fèi)不超過15年?！斌w現(xiàn)了新農(nóng)保的效率原則。基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額支付，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)補(bǔ)助50%，這樣，無(wú)論在發(fā)達(dá)地區(qū)還是在貧困地區(qū)，無(wú)論集體經(jīng)濟(jì)組織有無(wú)能力補(bǔ)助，同一地區(qū)參保農(nóng)民領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平式相同的，體現(xiàn)了新農(nóng)保的公平性和普惠性。

（四）新農(nóng)保針對(duì)農(nóng)民階層的分化和地區(qū)發(fā)展不平衡狀況，進(jìn)行分層、分類指導(dǎo)

不同階層的群體在就業(yè)勞動(dòng)、收入水平、生活水平和社會(huì)保障需要等方面存在一定的差異。再者，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，家庭比較富裕，一般的保障基本生活的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有太大吸引力，相反，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高，人們往往有養(yǎng)老的后顧之憂，迫切建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但經(jīng)濟(jì)狀況不好，在這些地區(qū)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難度較大。因此，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行分層、分類指導(dǎo)和實(shí)施。新農(nóng)保已初步采取了這種做法，國(guó)家針對(duì)被征地農(nóng)民、農(nóng)民工、純農(nóng)民已出臺(tái)和正在研究項(xiàng)目政策，正對(duì)不同群體和不同地區(qū)國(guó)家也采取不同政策措施。

三、當(dāng)前新農(nóng)保試點(diǎn)工作存在的問題

（一）保障水平較低，部分農(nóng)戶參保積極性不高

按照目前統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，年滿60周歲不需繳費(fèi)就可領(lǐng)取每月80元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，60周歲以下通過15年的繳費(fèi)，若繳費(fèi)檔次為100元/年，60周歲后大約可以領(lǐng)取94元/月的養(yǎng)老金，按最高檔次500元/年，每月可以領(lǐng)取117元。即使為最高標(biāo)準(zhǔn)117元，日均補(bǔ)貼還不到4元，無(wú)法從根本上解決農(nóng)村特困農(nóng)戶的養(yǎng)老問題。當(dāng)前廣西鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保平均標(biāo)準(zhǔn)為150元以上，新農(nóng)保相對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保仍有差距。由于補(bǔ)貼水平較低，條件較好的農(nóng)民參保積極性不高。百色市“河谷地帶”（右江區(qū)、田東縣、田陽(yáng)縣、平果縣）經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、生活較富裕農(nóng)戶，認(rèn)為新農(nóng)保的待遇過低，可有可無(wú)。防城港市雖然率先成為廣西社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋試點(diǎn)地級(jí)市，因保障水平較低，參加新農(nóng)保的只有13萬(wàn)人，僅占符合參保條件人數(shù)的38.23%。

（二）資金不足、宣傳不到位，業(yè)務(wù)推廣有一定的難度

一是資金補(bǔ)充方式單一。在農(nóng)村地區(qū)，資金的來(lái)源主要依靠外出務(wù)工收入和自種的經(jīng)濟(jì)作物收入，資金的使用主要在建房、生產(chǎn)資料、日常生活開支等方面，從而只有在資金較充裕的情況下才會(huì)考慮用于養(yǎng)老保險(xiǎn)。一旦這些資金補(bǔ)充渠道受到影響，新農(nóng)保業(yè)務(wù)將難以維持發(fā)展。百色右江區(qū)龍川鎮(zhèn)、汪甸瑤族鄉(xiāng)的邊遠(yuǎn)瑤寨群眾，由于家庭經(jīng)濟(jì)困難，目前只能解決吃飯問題，參保繳費(fèi)難度很大。二是宣傳不到位。欠發(fā)達(dá)地區(qū)作為勞務(wù)輸出地區(qū)，外出務(wù)工人員數(shù)量大、務(wù)工時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)新農(nóng)保政策不了解，還部分人員在工作地辦理了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)在觀念上，傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念依然根深蒂固，農(nóng)民居住分散，保險(xiǎn)意識(shí)淡薄，涉及面較廣，文化水平偏低等因素也影響了新農(nóng)保的推廣。

（三）補(bǔ)充渠道窄、投資渠道受限，可持續(xù)發(fā)展遇挑戰(zhàn)

一是補(bǔ)充渠道狹窄。國(guó)家政策雖然鼓勵(lì)村集體及其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人對(duì)參保人繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助，但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)名存實(shí)亡，另外就已試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，尚沒有社會(huì)公益組織和個(gè)人對(duì)參保人繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助。二是新農(nóng)保資金投資能力不佳。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種長(zhǎng)期投資遠(yuǎn)期受益的產(chǎn)品，農(nóng)民難以得到即期收益，看不到短期投資價(jià)值，對(duì)當(dāng)前農(nóng)民收入水平和收入方式來(lái)說，較難滿足新農(nóng)保的養(yǎng)老需求，可持續(xù)發(fā)展存在一定難度，而且時(shí)間長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)同時(shí)增大。按規(guī)定，新農(nóng)?；鸺{入縣級(jí)社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，單獨(dú)記賬和核算，按有關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)保值增值為了防范風(fēng)險(xiǎn)，除了保支付外，其余資金只能購(gòu)買國(guó)債或存銀行，而國(guó)債或存款利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及CPI指數(shù)，實(shí)現(xiàn)增值目標(biāo)比較困難。

（四）經(jīng)營(yíng)規(guī)范性和經(jīng)營(yíng)能力有待加強(qiáng)

一是經(jīng)營(yíng)規(guī)范性有待加強(qiáng)。防城港市是廣西首個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋試點(diǎn)地級(jí)市，但就具體做法而言，很多是依靠縣（市、區(qū)）政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂責(zé)任狀，采取相對(duì)強(qiáng)制的手段，推動(dòng)起來(lái)的，基礎(chǔ)不扎實(shí)，同時(shí)新農(nóng)?；饘?shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌管理，管理手段缺乏，易于受到當(dāng)?shù)匦姓缮妫嬖趯ｍ?xiàng)基金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)，基金管理運(yùn)營(yíng)效率普遍偏低。二是經(jīng)營(yíng)能力有待加強(qiáng)。百色試點(diǎn)的三個(gè)縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)保障事務(wù)所編制69人，管理的參保對(duì)象513450人，平均每個(gè)人管理的參保對(duì)象7441人，超過全廣西經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人均管理參保人數(shù)（6000人），同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)保障事務(wù)所職責(zé)還不止新農(nóng)保工作這一項(xiàng)，還有勞動(dòng)力培訓(xùn)及就業(yè)等，工作量大，突顯管理的不規(guī)范。

四、促進(jìn)新農(nóng)保健康發(fā)展的對(duì)策建議

（一）堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，壯大農(nóng)村和縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力

一是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。實(shí)施城鄉(xiāng)居民收入倍增計(jì)劃，堅(jiān)持富民優(yōu)先，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民收入普遍較快增長(zhǎng)，努力實(shí)現(xiàn)居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。二是縮小城鄉(xiāng)差異，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，逐步取消一元結(jié)構(gòu)的身份問題。在引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移時(shí)，務(wù)必保證農(nóng)村留守老人的收入和養(yǎng)老金不因勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)出而減少。

（二）注重市場(chǎng)培育和政策宣傳，打開養(yǎng)老保險(xiǎn)新局面

一方面要深入細(xì)致地開展養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的宣傳工作，重點(diǎn)突出長(zhǎng)期性、針對(duì)性。消除養(yǎng)兒防老的舊的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，樹立新時(shí)期的具有時(shí)代特色的養(yǎng)老新思想，同時(shí)在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品品種上，要以保本微利為出發(fā)點(diǎn)，盡可能讓利于民，提高農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。另一方面要堅(jiān)持因地制宜與自愿原則，特別是針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)承受能力、保險(xiǎn)意識(shí)等方面制約的實(shí)際，更應(yīng)堅(jiān)持自愿的原則，要避免強(qiáng)迫農(nóng)民參加的做法，堅(jiān)持自愿原則，并通過集體補(bǔ)貼與政策引導(dǎo)，使這項(xiàng)工作健康持續(xù)地運(yùn)行。

（三）建立公共財(cái)政對(duì)新農(nóng)保制度的支持機(jī)制

一是市、縣一級(jí)政府可每年從上地出讓和拍賣收入中提取一塊，則政預(yù)算安排一塊，預(yù)算外收入切出一塊，用于補(bǔ)充農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)基金。二是建議中央和省級(jí)政府從每年的財(cái)政收入和土地出讓收入中提取一部分，除用于建立中央支持新農(nóng)保制度建設(shè)的專項(xiàng)資金，其余通過轉(zhuǎn)移支付充實(shí)地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)基金，建議由農(nóng)村養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)專門管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)基金，以降低管理風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加大中央財(cái)政支持力度，合理劃分各級(jí)地方政府的財(cái)政責(zé)任

中央和地方政府應(yīng)真正承擔(dān)國(guó)家保障的社會(huì)責(zé)任，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金投入。中央財(cái)政應(yīng)把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)列入財(cái)政預(yù)算，逐步增加預(yù)算支出，同時(shí)應(yīng)當(dāng)向貧困地區(qū)傾斜，加大對(duì)西部落后地區(qū)的財(cái)政支持力度。省級(jí)財(cái)政在確保省級(jí)支農(nóng)資金投入增幅高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度的前提下，新增財(cái)力的支出應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)傾斜，建立各級(jí)財(cái)政農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)資金。通過加大對(duì)下級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度，增加基層財(cái)力和各地自主解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)方面存在問題的能力。

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作者簡(jiǎn)介：楊胄（1987-），男，湖北襄陽(yáng)人，供職于中國(guó)人民銀行百色市中心支行，研究方向：農(nóng)村金融；董慧（1986-），女，廣西桂林人，供職于中國(guó)人民銀行百色市中心支行，研究方向：農(nóng)村金融。