基層央行有效履職探析與思考

楊娟

自2004年銀監(jiān)分設(shè)以來，銀行核心監(jiān)管從央行分離出去，加上近10年來人民銀行縣支行不進人、發(fā)行庫撤銷、業(yè)務(wù)上收等因素影響，基層央行履職方向不明、人力不足、人員思想混亂，履職水平出現(xiàn)了一定程度的下降。新形勢下基層央行如何找準履職著力點、切入點、結(jié)合點，充分有效履職，是目前存在的緊迫課題。

一、基層央行有效履職的障礙

(一)體制障礙

1.與政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟的體制不相一致。1998年，中國人民銀行按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)立大區(qū)分行，但中央銀行改了而政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟的體制沒有改變，政府主導(dǎo)經(jīng)濟的現(xiàn)狀沒有發(fā)生改變，中央銀行宏觀調(diào)控和金融服務(wù)這些職能的履行需要地方黨委、政府的配合。同時，貨幣信貸政策、金融統(tǒng)計、支付清算等金融服務(wù)職能，服務(wù)對象以省為單位。這些使大家感到中央銀行的體制不順。

2.與國家行政和財稅體制改革不相適應(yīng)。我國目前正在逐步推開省直管縣的體制，財政稅收體制改革在朝著有利于縣級行政體制發(fā)展方向發(fā)展，全國已有20多個省份在試驗省直管縣的改革。而目前人民銀行縣支行職能萎縮、人員減少，另有244個縣仍未設(shè)立縣級機構(gòu)，這些縣有部分縣域金融服務(wù)不足、金融生態(tài)建設(shè)落后等矛盾表現(xiàn)突出。

3.與社會主義新農(nóng)村建設(shè)不相適應(yīng)。社會主義新農(nóng)村建設(shè)方興未艾，中央連續(xù)6年發(fā)布一號文件，專門部署解決農(nóng)村問題，都講到金融支持。黨的十七屆三中全會上《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展重大問題的決定》要求金融部門發(fā)揮重要作用，這些重要政策、規(guī)劃需要基層央行去組織實施、推動落實。

(二)機制障礙

1.金融服務(wù)機制低效。一是金融服務(wù)部門分散。目前基層央行的服務(wù)仍然分散到會計、調(diào)統(tǒng)、征信、外匯、貨幣金銀、國庫、營業(yè)部等多個部門，手續(xù)辦理復(fù)雜，辦理不方便，服務(wù)效率低下。二是崗位設(shè)置重復(fù)。崗位設(shè)置重復(fù)，造成崗多事少、崗多人少矛盾突出。據(jù)對某縣支行調(diào)查，該支行營業(yè)部僅崗位設(shè)置37個，只需要配備人員7個就能應(yīng)付日常工作。但由于崗位設(shè)置較多，一人多崗，違規(guī)兼崗現(xiàn)象較多，工作效率并不高。

2．金融監(jiān)管機制落后。監(jiān)管資源配置不當(dāng)。目前9項檢查職責(zé)分散在多個業(yè)務(wù)部門，導(dǎo)致監(jiān)管行為缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法尺度，監(jiān)管的整體效能得不到充分發(fā)揮。監(jiān)管方式落后。非現(xiàn)場監(jiān)管大多就是收集、整理金融機構(gòu)的報表，對于數(shù)據(jù)的真實性缺乏監(jiān)督和制約，對于數(shù)據(jù)的再加工能力有限。目前證券、保險監(jiān)管機構(gòu)大多只到省一級，所以省級以下難以建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，基層央行對金融行業(yè)的判斷和評價無法做到全面與細致。另外，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制涉及諸多部門，實際運作中就缺乏自上而下的推動，使地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制無從發(fā)力。

(三)手段障礙

1．業(yè)務(wù)監(jiān)管手段缺失。中國人民銀行雖然保留九項檢查監(jiān)督權(quán)，但仍不能滿足履行職責(zé)需要。如九大監(jiān)管職能中并無金融統(tǒng)計和利率政策執(zhí)行情況檢查監(jiān)督權(quán)。同樣，沒有保留與貨幣政策有關(guān)手段的直接檢查權(quán)，不僅不利于貨幣政策的執(zhí)行，又不利于及時掌握新出臺貨幣政策執(zhí)行中存在的問題。

2.金融服務(wù)手段不硬。會計、國庫、發(fā)行等業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)太多，相互重復(fù)；部分支付結(jié)算系統(tǒng)落后于商業(yè)銀行系統(tǒng)建設(shè)，對人民銀行分支機構(gòu)的依存度下降；一些如銀行匯票、銀行本票、委托收款等服務(wù)產(chǎn)品由于宣傳不足、顧客認知有限進展緩慢。人民銀行的金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)不及銀監(jiān)部門的全面和完整，一些信貸資產(chǎn)、資產(chǎn)質(zhì)量、金融機構(gòu)數(shù)等數(shù)據(jù)人民銀行報表都沒有涉及，不能滿足管理決策層需要。近幾年來部分縣支行發(fā)行庫被撤銷，出現(xiàn)了大面額券多小面額券少，損傷券多完整券少的現(xiàn)象，影響了人民幣流通和整潔度。

3.處分威懾力不強。對照新舊《中國人民銀行法》，中國人民銀行由原來具備對金融機構(gòu)違規(guī)“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”等全部行政處分權(quán)，到后來僅保留“警告”最低一級行政處分權(quán)，嚴重影響到基層央行對金融違規(guī)問題查處的核心地位和威懾力。

(四)人力資源障礙

一是人員結(jié)構(gòu)不佳。多年來由于分支機構(gòu)進人很少和縣支行不進人的政策，帶來人員數(shù)量減少，質(zhì)量下降。全國縣支行現(xiàn)在是48000余人，人員在逐步減少，平均年齡在45歲左右，年齡也在老化。二是人員素質(zhì)低下。當(dāng)前基層央行員工高學(xué)歷的少、高職稱的少、高素質(zhì)的綜合人才少、高級別學(xué)習(xí)培訓(xùn)機會少，素質(zhì)難以適應(yīng)新職能需要。三是人員思想缺位。銀監(jiān)分設(shè)以后，基層行的一些員工碰上“監(jiān)管”話題繞著走，不能理直氣壯地談監(jiān)管，部分干部職工心灰意冷，缺乏開拓進取精神。

二、對策建議

(一)定位職責(zé)，依法履職

一是明確法律地位?；鶎友胄幸袑?“找準位、不缺位、不越位、不錯位”，依法履職。專家建議定位為：“是人民銀行派出機構(gòu)，是貨幣政策的傳導(dǎo)者、疏導(dǎo)者，金融宏觀調(diào)控的落實者，地方經(jīng)濟發(fā)展的推動者，金融秩序和金融穩(wěn)定的維護者，金融服務(wù)的組織者和實踐者。”二是充實職能權(quán)責(zé)。圍繞《中國人民銀行法》和“新三定方案”，組織挖掘、梳理、充實法定職責(zé)。進一步下放權(quán)限，給予基層央行在專項貸款、優(yōu)惠貸款、政策性貸款、優(yōu)惠利率貼息方面自主權(quán);充實金融統(tǒng)計執(zhí)法和利率執(zhí)行情況檢查監(jiān)督權(quán)，由人民銀行負責(zé)組織金融穩(wěn)定聯(lián)席會議并開展工作，將處分權(quán)擴大到包括警告、記過、記大過、建議撤職、建議開除等。

(二)理順體制，確保履職

一是建立科學(xué)合理的基層央行分支體系。在政府主導(dǎo)經(jīng)濟以及中央銀行是國家宏觀調(diào)控的重要組成部門沒有發(fā)生改變時，建議在市（州）級恢復(fù)人民銀行二級分行資格，使之與國有商業(yè)銀行模式相適應(yīng)。二是根據(jù)職責(zé)需要設(shè)立縣支行機構(gòu)。適應(yīng)縣域金融業(yè)的發(fā)展需求，依照履行職責(zé)的需要，在縣域經(jīng)濟區(qū)劃內(nèi)按照“一縣一策”的原則，在需要設(shè)立縣支行的縣域內(nèi)設(shè)立縣支行，在不需要設(shè)立縣支行、其他縣支行可以代為行使職責(zé)的，可以不設(shè)。同時根據(jù)實際情況授權(quán)履行相應(yīng)的法定職責(zé)，承辦交辦的有關(guān)業(yè)務(wù)。

（三）加強窗口指導(dǎo)，強化履職

一是出臺配套的信貸指導(dǎo)政策。根據(jù)國家不同時期的貸幣政策，結(jié)合地方實際情況，及時出臺配套的信貸指導(dǎo)意見，引導(dǎo)信貸資源發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和資源配置作用，引導(dǎo)信貸資金投放，促進貸款合理增長。二是開展金融運行形勢分析和金融運行效果評估?？茖W(xué)分析轄內(nèi)金融運行情況，指導(dǎo)金融機構(gòu)圍繞貨幣政策和地方政府中心工作，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。三是加強地方經(jīng)濟社會影響重大問題隱患分析預(yù)測。根據(jù)金融經(jīng)濟情況和數(shù)據(jù)，形成客觀準確的判斷和分析，提出針對性的政策建議，作為地方黨委政府參考。

（四）監(jiān)管服務(wù)并舉，夯實履職

整合監(jiān)管職能。建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，把單個部門的單項檢查提升為多部門的聯(lián)合行動，建立“大監(jiān)管”現(xiàn)場檢查監(jiān)督工作制度，提高金融監(jiān)管效率。在實施監(jiān)管過程中，不能搞人情監(jiān)管、關(guān)系監(jiān)管，要依法依規(guī)，要“有違規(guī)就要有處罰”，樹立央行權(quán)威。優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。建立金融服務(wù)中心，將現(xiàn)有的一線業(yè)務(wù)、窗口服務(wù)全部整合在一起，按業(yè)務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)細分為資金清算服務(wù)、行政許可審批服務(wù)、金融政策咨詢服務(wù)等集中業(yè)務(wù)柜臺，實行“一站式”服務(wù)。整合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，建立綜合性服務(wù)電子平臺；根據(jù)需要恢復(fù)人民銀行業(yè)務(wù)庫，開展殘損幣、小面額幣的兌換。延伸服務(wù)領(lǐng)域，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村金融服務(wù)中心，把服務(wù)觸角直接延伸到農(nóng)村去，方便農(nóng)村地區(qū)辦理金融服務(wù)。

(五)加強自身建設(shè)，促進履職

一是建立科學(xué)的分支機構(gòu)業(yè)績考評機制?？茖W(xué)設(shè)計業(yè)績指標體系，要激勵分支機構(gòu)對外履職部門大膽管理，優(yōu)化服務(wù)。尊重地方黨政、區(qū)域金融和社會各界對基層央行履職評價意見，全面真實地反映其履職績效。二建立科學(xué)的人力資源管理機制?？茖W(xué)搭配新進員工的層次，根據(jù)崗位需要招聘新進員工。在分配上建立“多勞多得、少勞少得、不勞不得”員工績效工資管理機制。建立“能者上、平者讓、庸者下”干部任用機制。對現(xiàn)有員工進行科學(xué)培訓(xùn)，堅持短期培訓(xùn)與長期培訓(xùn)、職工自學(xué)與集體學(xué)習(xí)相結(jié)合。