對(duì)瀏陽市財(cái)政、金融支持水利建設(shè)的調(diào)查與思考

李旻 焦萍 潘沛

2011年的中央一號(hào)文件明確了新形勢下水利的戰(zhàn)略地位，指出了水利建設(shè)的重要性。為全面了解轄內(nèi)水利建設(shè)的基本情況，近期瀏陽支行課題組對(duì)“十一五”期間瀏陽市財(cái)政、金融支持水利建設(shè)的相關(guān)情況開展了專項(xiàng)調(diào)查。

一、瀏陽市水利建設(shè)現(xiàn)狀

瀏陽市位于湖南東部，總面積5,007.75平方公里，總?cè)丝?41萬人，耕地面積90.29萬畝，其中水田75.13萬畝。境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，有瀏陽河、撈刀河和南川河三大河流。全長5km以上的河流共計(jì)162條。至目前為止轄內(nèi)建有大、中、小型水庫181座，其中大型水庫1座，中型水庫10座，小一型水庫24座，小二型水庫146座。山塘6.45萬口，河壩9300余座，大中型灌區(qū)13處，薄殼渡槽198處，灌溉干渠6,750公里，中小型水電站115處。目前，各類蓄水工程蓄水總量5.13億立方米，控制集雨面積達(dá)全市總面積的45%左右，有效灌溉面積89.19萬畝，水電站裝機(jī)容量9.3萬千瓦，水能開發(fā)量占可開發(fā)量的75%。

二、瀏陽市水利建設(shè)基本情況

（一）財(cái)政支持水利建設(shè)基本情況：

瀏陽市政府較為重視水利建設(shè)，不斷加大財(cái)政投入力度，支持水利事業(yè)發(fā)展。一是增加預(yù)算，本級(jí)財(cái)政列支水利方面的預(yù)算2009年為1000萬、2010年為1200萬、2011年預(yù)計(jì)1600萬，呈逐年遞增的態(tài)勢；二是通過“一事一議”列支；三是從土地出讓收益金中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。近年來財(cái)政支持水利建設(shè)基本情況如表1所示。

資料來源：國庫TBS和統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)

瀏陽市在“十一五”期間用于水利方面的投資每年有所增加，其中在水利工程建設(shè)和農(nóng)田水利方面的投入較大。但由于地方財(cái)力不足，水利建設(shè)主要依賴政府財(cái)政性投資這一特點(diǎn)使得水利建設(shè)投資規(guī)模受到政府財(cái)政性投資總規(guī)模減少的影響，水利建設(shè)方面的投資存在不足。水利支出在總支出（含調(diào)撥、基金）中占比在2007-2010年分別為：2.6%、3.4%、3.3%、1.7%。

一號(hào)文件出臺(tái)以后，瀏陽市積極貫徹落實(shí)上級(jí)精神，正在出臺(tái)貫徹落實(shí)一號(hào)文件的實(shí)施意見（目前正在審批過程中），明確未來5-10年水利改革發(fā)展的思路、目標(biāo)任務(wù)和措施；擬成立水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司，為水利建設(shè)融資搭建平臺(tái)，拓寬水利建設(shè)融資渠道。

（二）金融支持水利建設(shè)基本情況：

瀏陽市轄內(nèi)目前有農(nóng)發(fā)行、工、農(nóng)、中、建、長沙銀行、農(nóng)商行、中信、郵儲(chǔ)9家銀行類金融機(jī)構(gòu)，貸款總額達(dá)167億元。由于農(nóng)田水利建設(shè)商業(yè)化程度低，缺乏還貸保障，制約著金融機(jī)構(gòu)信貸支持的積極性。從調(diào)查情況看，前幾年只有建行和農(nóng)商行有部分用于水利建設(shè)方面的貸款（如表2所示）。今年一號(hào)文件出臺(tái)引起了部分金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注，如瀏陽市農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行就初步擬定了水利信貸方面的意向，2011年計(jì)劃投放4億元用于工業(yè)園農(nóng)村引水工程、3億元用于仙人湖環(huán)境改造和土地整治、1億元用于農(nóng)業(yè)園安全用水，但能否落實(shí)還有待機(jī)制的完善和進(jìn)一步論證。

三、水利建設(shè)中存在的問題

瀏陽市特殊的地形地貌條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，決定了瀏陽市水利建設(shè)與管理的長期性、艱巨性。全市河道治理、水資源開發(fā)利用和水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求迫切，特別是農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)供需矛盾突出，需大幅提升農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)資金投入。

（一）地方財(cái)力不足，嚴(yán)重制約了農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)

雖然國家每年都對(duì)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投入資金，但在“十一五”期間各級(jí)財(cái)政在瀏陽市水利項(xiàng)目方面的總投入3.13億元，只占了總需求的33.96%，同時(shí)用于水利方面的建設(shè)資金在財(cái)政總支出中所占的比例還很小，嚴(yán)重制約了農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)，突出表現(xiàn)在以下幾方面。

1、投入不足是制約小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理的“瓶頸”。當(dāng)前，小型農(nóng)田水利設(shè)施按照分級(jí)管理的原則，實(shí)行“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”，地方政府和群眾是主要投入主體和受益者。瀏陽市農(nóng)村水利建設(shè)與管理的資金來源主要靠政府扶持和農(nóng)民出工投勞。但目前瀏陽市資金供需矛盾突出，拿出大量資金投入小型農(nóng)田水利基本建設(shè)更是捉襟見肘了；群眾由于只是工程的受益者，而不是管理者，吃“大鍋水”，投資投勞顧慮重重，這必然影響水利工程的建設(shè)管理，直接造成了現(xiàn)有水利工程維修加固跟不上，新建工程速度慢、規(guī)模小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。特別是近幾年降雨減少，持續(xù)干旱，水資源供需矛盾加大。群眾吃水澆地沒有保障，對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的需求更加突出。

2、投入不足造成“農(nóng)田水利建設(shè)年年搞，年年都有新問題”的局面。前幾年瀏陽市部分地區(qū)由于資金短缺，導(dǎo)致部分水利設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，建成后管理粗放，造成過早的失去其使用價(jià)值。同時(shí)也造成國有資產(chǎn)的流失，如部分農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目建成后，沒有落實(shí)到部門單位管理，建成不到1年時(shí)間，引水渠道淤堵，無法發(fā)揮效益。由于瀏陽市小農(nóng)水項(xiàng)目比較多且分散，但資金有限，僧多粥少，造成了“農(nóng)田水利建設(shè)年年搞，年年都有新問題”的局面。

（二）金融部門對(duì)農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在信貸支持盲點(diǎn)

1、“三農(nóng)”的弱質(zhì)性，制約著貸款的持續(xù)增加。從總體上看，農(nóng)業(yè)仍然是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。特別是由于瀏陽市地域、資源、自然條件相對(duì)較差，農(nóng)田水利建設(shè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、商品化程度相對(duì)較低，農(nóng)民收入增長相對(duì)緩慢。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)組織形式和生產(chǎn)率水平下金融機(jī)構(gòu)信貸安全得不到保障。

2、項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，制約金融加大信貸投入。雖然瀏陽市早就在全市范圍內(nèi)對(duì)小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行了“股份合作制、拍賣、租賃和承包”等形式的產(chǎn)權(quán)制度改革，但其中大部分還只是采取簡單承包的辦法，回收資金有限。中小型農(nóng)田水利工程、擔(dān)負(fù)防洪排澇任務(wù)的公益性農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革還未實(shí)施。目前全市農(nóng)村河道、堤防等農(nóng)田水利工程還沒有實(shí)行產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，部分水庫也都只是進(jìn)行了水面經(jīng)營權(quán)的承包。由于農(nóng)田水利設(shè)施經(jīng)管主體、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營模式、產(chǎn)權(quán)歸屬等不清晰，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)工程貸款缺乏合格的承貸主體，成為影響借貸雙方建立借貸關(guān)系的突出障礙。

3、部分項(xiàng)目難以滿足信貸準(zhǔn)入條件。按照“誰建設(shè)、誰投入、誰收益”原則，農(nóng)村小型水利建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用主要由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和農(nóng)民自己承擔(dān)。但是農(nóng)民收入低，農(nóng)村基層村組也沒有能力向農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入較多資金，難以滿足一定的自籌資金比例。同時(shí)，農(nóng)村居民的住房與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)的廠房由于流轉(zhuǎn)交易的市場小、變現(xiàn)能力差，銀行難以認(rèn)可這些抵押擔(dān)保品。這些都在一定程度上制約著商業(yè)信貸對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的投入。

4、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施承受的自然風(fēng)險(xiǎn)大。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制缺失、農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不健全，阻礙了農(nóng)業(yè)信貸的進(jìn)一步投入。

四、相關(guān)建議

水利在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有十分重要的地位。因此，必須充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前水利建設(shè)與管理中遇到的新問題，運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)新要求，研究新辦法，探索新機(jī)制，注重科學(xué)治水、依法治水，突出加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)水利可持續(xù)發(fā)展。

（一）加大財(cái)政投入，整合財(cái)政資金，重點(diǎn)支持公益性水利項(xiàng)目建設(shè)

1、要努力增加財(cái)政對(duì)水利項(xiàng)目的投入總量，逐步形成相對(duì)穩(wěn)定的資金來源。一是將水利投入納入政府財(cái)政框架主渠道、想方設(shè)法做大做活水利建設(shè)基金；二是加大力度爭取中央財(cái)政支持，自1998年國家增發(fā)國債加大基礎(chǔ)設(shè)施投入以來，中央國債資金對(duì)瀏陽市水利建設(shè)給予了很大的支持，今后，要結(jié)合中央投資重點(diǎn)，繼續(xù)爭取資金；三是要穩(wěn)定其他用于水利建設(shè)的財(cái)政專項(xiàng)資金的投入。

2、要堅(jiān)持整合資金、集中財(cái)力辦大事。一是要爭取和引導(dǎo)上級(jí)資金與本級(jí)資金的整合，同時(shí)對(duì)水利、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等多方面的資金，通盤安排，統(tǒng)籌使用，著重解決資金投向小而散的問題，將項(xiàng)目資金真正用于公益性水利項(xiàng)目建設(shè)上，充分發(fā)揮資金的整體效益；二是資金整合使用要突出重點(diǎn)，公益性水利項(xiàng)目建設(shè)有輕重緩急，核心是要保重點(diǎn)，只要集中財(cái)力能把重點(diǎn)事件辦好，就比事事都想辦、事事辦不好要強(qiáng)上百倍。

（二）要?jiǎng)?chuàng)新工作思路，制定相關(guān)政策，深化農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

1、當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)與管理面臨的問題，迫切需要上級(jí)政府制定和出臺(tái)有關(guān)政策，指導(dǎo)農(nóng)村抓好農(nóng)田水利建設(shè)與管理。建議出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)與管理的意見》，提出新形勢下搞好農(nóng)田水利建設(shè)與管理的新思路、新政策。特別要針對(duì)稅費(fèi)改革后如何在保護(hù)農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民的同時(shí)又加快農(nóng)田水利發(fā)展，做出明確規(guī)定，切實(shí)保障農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展。

2、創(chuàng)新管理機(jī)制，轉(zhuǎn)換運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)瀏陽市不同地區(qū)和不同條件，可通過拍賣、租賃、承包等多種形式，明確小型水利工程的所有權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)。廣泛吸納社會(huì)資源，使小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)和經(jīng)營走上以存量換增量、賣舊建新、良性運(yùn)行、滾動(dòng)發(fā)展的軌道。積極組建“用水協(xié)會(huì)”進(jìn)行管理的模式和體制，發(fā)揮農(nóng)民自建、自管、自用的優(yōu)勢作用。大力推行合同制供水，完善監(jiān)督管理機(jī)制，確保小型農(nóng)田水利設(shè)施的有效養(yǎng)護(hù)及其功能的有效發(fā)揮。

3、創(chuàng)新投入方式，建立多元化投入機(jī)制。農(nóng)田水利建設(shè)的主要難點(diǎn)是資金問題。在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，農(nóng)民收入水平相對(duì)較低的情況下，建議盡快建立和完善國家、地方、群眾等多元化、多層次、多渠道、制度化投入機(jī)制。各級(jí)財(cái)政都要按照經(jīng)濟(jì)增長速度，逐年增加對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的投資預(yù)算。建議省以上支農(nóng)水利資金應(yīng)按照各農(nóng)田面積、水利設(shè)施情況進(jìn)行補(bǔ)助，并明確市、縣財(cái)政的配套比例。積極引入市場機(jī)制，制定和完善發(fā)展民營水利的優(yōu)惠政策和激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，使部分農(nóng)田水利工程走民建、民有、民營的發(fā)展道路，改善目前農(nóng)田水利投入嚴(yán)重不足的狀況。

（三）加大金融信貸支持力度，加強(qiáng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，完善信貸支持農(nóng)田水利基本建設(shè)配套政策

1、建議盡快成立專門的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司。投資公司可由政府主導(dǎo)，以此建立農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)貸統(tǒng)還的融資機(jī)制，為商業(yè)信貸的介入提供平臺(tái)。

2、建議進(jìn)一步完善信貸支持農(nóng)田水利基本建設(shè)配套政策。對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款由各級(jí)財(cái)政給予貼息或承擔(dān)全部利息，為農(nóng)田水利基本建設(shè)貸款提供減免稅費(fèi)的政策；建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制；設(shè)立農(nóng)田水利設(shè)施政策性保險(xiǎn)，對(duì)新投放農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)方面的貸款，進(jìn)行全額保險(xiǎn)或部分保險(xiǎn)，保險(xiǎn)費(fèi)由借款人、各級(jí)政府和貸款機(jī)構(gòu)按比例承擔(dān)，產(chǎn)生貸款損失，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)或由保險(xiǎn)公司、借款人、各級(jí)政府和貸款人共同承擔(dān)。

3、加強(qiáng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新。健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，創(chuàng)新服務(wù)農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融產(chǎn)品，提高農(nóng)村金融服務(wù)活力。探索以項(xiàng)目未來的經(jīng)營收益或收費(fèi)權(quán)等為擔(dān)保，對(duì)具有未來收益的經(jīng)營性農(nóng)田水利項(xiàng)目發(fā)放抵押貸款；建議在糧食收購流通體制改革后，把支持農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)的貸款投放作為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的重點(diǎn)支持領(lǐng)域。

參考文獻(xiàn)：

1、瀏陽市水利“十二五”規(guī)劃報(bào)告

2、瀏陽市小型農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀及思考劉守勝陳鵬