“專項清理”助推依法行政

蔣天偉

備受關(guān)注的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》于2012年1月1日起施行，能否實(shí)現(xiàn)“治亂、治濫、治軟”的立法初衷，關(guān)鍵在于保障其正確有效實(shí)施。為了維護(hù)國家法制統(tǒng)一，根據(jù)全國人大有關(guān)要求，市人大常委會將開展本市地方性法規(guī)中有關(guān)行政強(qiáng)制規(guī)定專項清理工作作為2011年立法工作的重要內(nèi)容之一，對本市現(xiàn)行有效的149件地方性法規(guī)進(jìn)行了專項清理。

專項清理：維護(hù)法制統(tǒng)一

《行政強(qiáng)制法》的頒布和實(shí)施，對于保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，具有十分重要的意義。鑒于《行政強(qiáng)制法》的出臺是法律首次對地方性法規(guī)的行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)、實(shí)施主體以及行政強(qiáng)制程序等問題作出較為系統(tǒng)規(guī)定的一次嘗試，為保障《行政強(qiáng)制法》的正確有效實(shí)施，全國人大常委會要求相關(guān)地方人大常委會對本地區(qū)地方性法規(guī)中規(guī)定的行政強(qiáng)制條款進(jìn)行專項清理，對不符合《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的條款及時作出修改或者廢止，保證國家法制的統(tǒng)一，使地方性法規(guī)更好地適應(yīng)和保障本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的法制要求。

為此，市人大常委會主任會議于2011年9月9日通過了“關(guān)于開展本市地方性法規(guī)中有關(guān)行政強(qiáng)制規(guī)定專項清理工作的實(shí)施方案”，要求市人大各專門委員會、常委會工作委員會、市政府法制辦及政府有關(guān)部門，根據(jù)各自的職責(zé)范圍，做好本市地方性法規(guī)中有關(guān)行政強(qiáng)制規(guī)定的專項清理工作。

依照工作實(shí)施方案，工作的第一步是先梳理出本市現(xiàn)行有效的149件地方性法規(guī)中涉及的行政強(qiáng)制規(guī)定；隨后對于涉及行政強(qiáng)制規(guī)定的條款，對照全國人大常委會法工委通知的要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析、研究，清理出需要研究修改的條款；最后提出擬采用“打包”方式簡易程序處理或者適時修改法規(guī)的分類處理意見和建議。

經(jīng)過對本市現(xiàn)行有效的149件地方性法規(guī)的專項清理，涉及行政強(qiáng)制規(guī)定的法規(guī)為50件、涉及的行政強(qiáng)制事項共111項。其中，存在明顯不符合《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定、需要修改的法規(guī)17件（涉及30項修改事項）。市人大常委會決定按不同情況分別作如下處理：按簡易程序修改法規(guī)12件；擬納入常委會2012年度立法計劃正式項目廢止的法規(guī)1件；作為2012年度立法調(diào)研項目、適時予以修改的法規(guī)3件。另有1件法規(guī)擬按簡易程序修改，適時提請常委會審議表決。完成全部工作歷經(jīng)近四個月的時間跨度。

清理過程：充分研討反復(fù)斟酌

在全國人大常委會法工委的統(tǒng)一部署下，清理工作集中對地方性法規(guī)中行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)、行政強(qiáng)制實(shí)施主體、行政強(qiáng)制程序這三個方面問題進(jìn)行了梳理和分析。

對于清理中查找出的問題，法工委及時召開由市人大各專門委員會、常委會各工作委員會、市政府法制辦以及市政府有關(guān)工作部門共同參加的研究與協(xié)調(diào)會議，歷經(jīng)多輪次的研究協(xié)調(diào)逐步排除疑點(diǎn)達(dá)成共識；對不能排除疑惑達(dá)成一致的問題，則利用全國人大法工委領(lǐng)導(dǎo)來滬舉辦講座時機(jī)予以求教、并適時赴京向全國人大法工委請示獲得權(quán)威的指導(dǎo)意見。

常委會法工委與各專門委員會、市政府法制辦共同研究、協(xié)商后提出本次法規(guī)專項清理的初步處理意見：對于存在“硬傷”，明顯違背《行政強(qiáng)制法》規(guī)定和涉及共性問題的法規(guī)，盡可能采取簡易修改的“打包”方式予以一攬子解決，以體現(xiàn)本次法規(guī)專項清理工作的階段性成效；對于其他需要適時修改的法規(guī)，建議列入立法規(guī)劃或者年度立法計劃予以解決。

清理焦點(diǎn)：一些修改事項引發(fā)爭論

2011年12月20日，市十三屆人大常委會第三十一次會議對《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改本市部分地方性法規(guī)的決定（草案）》進(jìn)行了審議。一些修改事項在合法性和有效性的取舍之間引發(fā)了激烈的討論

“小廣告”已成為城市管理的“頑疾”，這些小廣告不僅嚴(yán)重困擾了市民生活，更可能隱藏著違法和詐騙行為?，F(xiàn)行的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十四條第四款規(guī)定：對違反規(guī)定隨意張貼、刻畫、涂寫、懸掛或者其他形式發(fā)布宣傳品、標(biāo)語中公布其通信工具號碼的違法行為人，由城管執(zhí)法部門通知其限期接受處理，逾期不接受處理的，書面通知電信部門暫停該通信工具號碼的使用，有關(guān)電信部門應(yīng)當(dāng)在接到通知后暫停其使用。

在此次清理中，常委會法工委經(jīng)過分析研究認(rèn)為，暫停通信工具號碼的使用是一種行政強(qiáng)制措施，且由于該強(qiáng)制手段指向的對象并不是實(shí)體的場所或財物，因此并不屬于地方性法規(guī)可設(shè)立的查封、扣押措施，該措施應(yīng)當(dāng)列入需清理范圍。部分委員同時也認(rèn)為，對有害信息和不正當(dāng)使用及時采取措施制止是國家法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的電信部門的法定義務(wù)，與用戶訂立合同是國家主管機(jī)關(guān)對電信部門的明文要求，國家主管部門多年來不斷加強(qiáng)對各電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者服務(wù)協(xié)議的監(jiān)督檢查力度，且電信部門在開展電信服務(wù)時都有各自的《客戶入網(wǎng)服務(wù)協(xié)議》，該類服務(wù)協(xié)議都明確規(guī)定，移動電話被用作不當(dāng)用途時，電信部門有權(quán)解除協(xié)議，收回號碼，終止提供服務(wù)。故在草案中將此條修改為“書面通知電信部門依據(jù)與當(dāng)事人訂立的合同暫停該通信工具號碼的使用”。

然而，在常委會會議期間，有的委員在審議中指出，停機(jī)已成為當(dāng)前治理小廣告的“利器”，如果把“強(qiáng)硬”的強(qiáng)制措施變成“疲軟”的民事合同途徑，容易使被遏制的小廣告“回潮”。在現(xiàn)實(shí)中，電信部門與當(dāng)事人沒有訂立服務(wù)協(xié)議的現(xiàn)象頗為普遍；而一些電信服務(wù)公司也認(rèn)為如果法規(guī)不直接明確暫停服務(wù)的性質(zhì)是一種行政強(qiáng)制措施的話，作為經(jīng)營者的電信企業(yè)不能直接依據(jù)服務(wù)協(xié)議暫停電信服務(wù)。

鑒于常委會組成人員對于該條如何修改完善存在不同意見，法制委在統(tǒng)一審議會議上決定參照兄弟直轄市的做法，在本次清理中暫不對暫停電信服務(wù)規(guī)定作出修改，建議常委會對修改地方性法規(guī)的決定草案相關(guān)條款暫不作表決，并建議有關(guān)專門委員會、常委會法工委、市政府法制辦對該條如何修改作進(jìn)一步研究，提出修改意見，適時提請常委會審議表決。

此外，還有個別法規(guī)條文所處理的社會管理關(guān)系影響到人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，在上位法規(guī)定較為原則的情況下現(xiàn)行的地方性法規(guī)或放寬了采取強(qiáng)制措施的適用條件或增設(shè)了強(qiáng)制措施，如，《上海市消防條例》第六十五條規(guī)定：違反本條例規(guī)定生產(chǎn)、儲存、運(yùn)輸、經(jīng)營、攜帶、使用、銷毀易燃易爆危險物品的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，可以對易燃易爆危險物品采取查封、扣押等強(qiáng)制措施。而上位法并未規(guī)定查處此類違法行為時可以采用扣押措施。經(jīng)過研究，常委會法工委認(rèn)為倘若對此類為執(zhí)行上位法而擴(kuò)大行政強(qiáng)制適用條件的地方性法規(guī)作實(shí)質(zhì)性刪改，將會削弱管理部門的管控執(zhí)法能力，故此決定待進(jìn)一步調(diào)查研究后適時作出修改。同時，對一些與《行政強(qiáng)制法》條文有沖突的法規(guī)，考慮到其上位法正在制定或處于修改中，為謹(jǐn)慎起見作出了待上位法出臺后再進(jìn)行處理的決定。