我國稅收優(yōu)惠政策調(diào)整的思路

白金蕊

稅收優(yōu)惠是國家利用稅收杠桿對經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行調(diào)控的一種手段，它是主權(quán)國家為實現(xiàn)一定的社會政治或經(jīng)濟(jì)目的，通過制定傾斜性的稅收法律、法規(guī)、政策來豁免或減少經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)成果的稅收負(fù)擔(dān)的行為。作為稅制構(gòu)成要素，稅收優(yōu)惠政策不僅是改善投資環(huán)境、引導(dǎo)資金流向的主要杠桿，也是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要助推器。我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策存在一些不合理、不規(guī)范的成分，因此，我們應(yīng)該找到正確的稅收優(yōu)惠政策調(diào)整思路，看清國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形式、按照國際慣例要求來建立一個科學(xué)的稅收優(yōu)惠政策機制。

一、我國現(xiàn)行主要的稅收優(yōu)惠政策目前，我國稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)涉及經(jīng)濟(jì)、社會和其他領(lǐng)域等多個方面，其形式主要有退稅、減免稅、延期納稅、虧損抵補等。

（一）促進(jìn)各區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策

此類稅收優(yōu)惠政策主要有：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等特殊區(qū)域率先發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策；支持西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策；支持東北老工業(yè)基地振興的稅收優(yōu)惠政策；促進(jìn)中部崛起的稅收優(yōu)惠政策；促進(jìn)民族自治地區(qū)加快發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

（二）與民生問題相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策

此類稅收優(yōu)惠政策主要有：服務(wù)“三農(nóng)”的稅收優(yōu)惠政策；支持教育事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策；促進(jìn)文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策；扶持弱勢群體就業(yè)再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

（三）以資源節(jié)約、環(huán)境友好為主題的稅收優(yōu)惠政策

此類稅收優(yōu)惠政策主要有：鼓勵廢舊物資回收利用的稅收優(yōu)惠政策；鼓勵資源綜合利用的稅收優(yōu)惠政策；鼓勵抽采利用煤層氣的稅收優(yōu)惠政策。

（四）強調(diào)科技進(jìn)步和自主創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策

此類稅收優(yōu)惠政策主要有：鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策；鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入，提高自主創(chuàng)新能力的稅收優(yōu)惠政策；鼓勵先進(jìn)技術(shù)推廣和應(yīng)用的稅收優(yōu)惠政策；支持科普事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

二、我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的基本評價和存在的問題

我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的制定與實施始于20世紀(jì)70年代未80年代初，是隨著改革開放的逐步深入而逐漸推開和深化的?？傮w來看，我國目前的稅收優(yōu)惠政策有以下特點：稅收優(yōu)惠內(nèi)容幾乎涉及現(xiàn)行稅制的各個稅種，稅收優(yōu)惠方式多種多樣，形成了不同層次的稅收優(yōu)惠。

但是也要看到，目前我國的稅收優(yōu)惠政策還存在許多缺陷和問題：

（一）優(yōu)惠項目多，內(nèi)容龐雜

幾乎涉及所有的稅種、稅制要素和政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育、民政、司法、軍事、外交等各個領(lǐng)域，使得中國現(xiàn)行稅制的稅收優(yōu)惠十分龐雜。而稅收優(yōu)惠的形式過于單調(diào)，且缺乏監(jiān)管。

（二）稅收減免管理權(quán)限主要集中在中央，具體操作時又具有很大的伸縮性

一些地方和部門擅自出臺稅收優(yōu)惠政策，隨意性“包稅”、“先征后返”等，幫助企業(yè)逃避稅收，增加了稅收的額外損失，加劇了地區(qū)、部門和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡和資源配置扭曲。

（三）產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策滯后，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠不能適時突出高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、知識經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向，存在稅收優(yōu)惠政策出臺滯后現(xiàn)象。

（四）審批程序復(fù)雜時間長，影響優(yōu)惠政策的操作

稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行起來，有的只需要按照政策該減就減，該免就免，有的需要一套完整、復(fù)雜的審批程序，稍有不慎則會導(dǎo)致國家稅收的大量流失。

（五）缺乏總體規(guī)劃和設(shè)計，方向不夠明確，重點不夠突出

有些稅收優(yōu)惠交叉、重復(fù)，有些稅收優(yōu)惠政策互相矛盾，有些稅收優(yōu)惠制度上存在漏洞。

（六）對減免稅金的管理偏松

使用時缺乏必要的跟蹤問效，有關(guān)項目的審批、項目執(zhí)行情況的檢查、項目最終成本與效益的考核、有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與公布等，都沒有統(tǒng)一的制度和規(guī)范。

（七）稅收優(yōu)惠的范圍不科學(xué)

經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)享受較多的稅收優(yōu)惠，拉大了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的發(fā)展差距。

三、對國外稅收優(yōu)惠政策的分析與借鑒

不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，利用稅收優(yōu)惠促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的例子很多，大體上可分為以下幾種情況：

（一）區(qū)域性稅收優(yōu)惠

區(qū)域性優(yōu)惠不僅被發(fā)展中國家廣泛用于吸引外資發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，也被發(fā)達(dá)國家采用，作為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的有效措施。所不同的是，發(fā)達(dá)國家實施區(qū)域優(yōu)惠相對較少， 而發(fā)展中國家實施區(qū)域優(yōu)惠居多。

（二）產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠

根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)的實際需要，有選擇、有重點地引進(jìn)外資發(fā)展本國的特定產(chǎn)業(yè)和項目是國際上的普遍做法。發(fā)達(dá)國家偏重實施產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠。

（三）稅收優(yōu)惠操作形式的多樣化

對外資的稅收優(yōu)惠很多國家都不局限于一種形式，比較普遍的做法有兩大類：一是實行直接稅收優(yōu)惠操作方式，通常表現(xiàn)為定期減免所得稅、適用低稅率、稅額扣除等；二是實行間接稅收優(yōu)惠操作方式。

（四）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，適時調(diào)整稅收優(yōu)惠

為保持稅收優(yōu)惠政策的實施效率，大多數(shù)國家都認(rèn)為應(yīng)依據(jù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀狀況對稅收優(yōu)惠做及時修正、調(diào)整，無限度實施只能導(dǎo)致稅收優(yōu)惠調(diào)控方向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相扭曲。

從國外的稅收優(yōu)惠實踐中，可以總結(jié)出以下幾點供借鑒：其一，區(qū)域性優(yōu)惠的實施要保持區(qū)域內(nèi)政策的統(tǒng)一，以利于內(nèi)、外資企業(yè)間的公平競爭；其二，產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠要充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，重點促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)、知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其三，稅收優(yōu)惠形式應(yīng)從主要側(cè)重直接優(yōu)惠轉(zhuǎn)向側(cè)重間接優(yōu)惠；其四，適度控制投資規(guī)模，保障投資的優(yōu)化和操作運行的規(guī)范化。

四、調(diào)整和完善我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的基本思路和建議

（一）完善稅收制度，精簡優(yōu)惠條目

隨著國民經(jīng)濟(jì)日新月異的變化，我們現(xiàn)行的稅收制度，已日益暴露出更多的矛盾和問題，亟需做出相應(yīng)的調(diào)整。因此，應(yīng)對一些因優(yōu)惠政策制定過多而導(dǎo)致征收成本高、難度大、漏洞大的稅種條目及時修訂完善，對已經(jīng)完成了其歷史使命的優(yōu)惠政策及時進(jìn)行清理裁員，或并，或改、或廢，去陳布新。

（二）建立規(guī)范靈活的優(yōu)惠政策審批程序

對不同的審批項目按預(yù)計金額和對社會經(jīng)濟(jì)影響程度的大小建立一套規(guī)范的審批制度。減少一些不必要的部門、環(huán)節(jié)的周轉(zhuǎn)時間和周轉(zhuǎn)程序，減少行政職能部門的行政性審查，把重點放在是否符合優(yōu)惠條件的審查核實上。

（三）調(diào)整區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策、加大對產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)力度

當(dāng)前，我國的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策主要針對經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及邊遠(yuǎn)地區(qū)等，主要側(cè)重于東部沿海地區(qū)，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等，拉大了東部地區(qū)與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距。建議取消現(xiàn)行對沿海、沿邊、沿江特區(qū)的多層次優(yōu)惠，暫保留對五個經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)的優(yōu)惠政策條件具備適時取消；為支持中西部地區(qū)的發(fā)展，建議不分內(nèi)外資企業(yè)，統(tǒng)一以產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，給予稅收優(yōu)惠政策。

（四）從改善整個經(jīng)濟(jì)秩序和投資環(huán)境角度考慮稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整和完善

改革開放以來，我國制定的大量吸引外資的稅收優(yōu)惠政策，但是在新形勢下，投資環(huán)境是一個整體，包括政治的穩(wěn)定性、政府對私人企業(yè)的態(tài)度、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、有關(guān)外國直接投資了法律制度、企業(yè)的經(jīng)營機制、金融政策、文化教育及國民待遇等因素。因此，要注意搞好稅收優(yōu)惠與其他政策性影響因素的配合協(xié)調(diào)。

（五）按世界貿(mào)易組織規(guī)則要求，分步驟地處理好引進(jìn)外資的稅收優(yōu)惠政策

實現(xiàn)各種所有制企業(yè)的公平競爭是我國經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)之一。隨著投資環(huán)境的逐步完善和市場化程度的不斷提高，取消目前外商投資企業(yè)所享有的稅收優(yōu)惠等“超國民待遇”是一種必然。因此，對引進(jìn)外商投資的稅收優(yōu)惠政策仍然應(yīng)該采取分步調(diào)整策略。近期，要充分利用世界貿(mào)易組織規(guī)則規(guī)定發(fā)展中國家有一定的優(yōu)惠待遇和市場開放的過渡期；長期，綜合實力將成為各類企業(yè)之間競爭的決定性因素，吸引外資將具備由政策鼓勵向市場引導(dǎo)轉(zhuǎn)變的條件。

（六）積極參與國際稅收協(xié)調(diào)，加強國際稅收協(xié)調(diào)與合作

努力將稅收優(yōu)惠引起的稅收競爭造成的危害減小到最低程度，合理地反映各國稅收權(quán)益，維護(hù)一個公平合理的國際經(jīng)濟(jì)秩序。一要進(jìn)一步做好國內(nèi)稅收政策與國際慣例的協(xié)調(diào)；二要進(jìn)一步完善國內(nèi)稅制，使其較好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化條件下要素資源自由流動、合理配置的要求；三要進(jìn)一步加強國際稅收情報交流。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）