從基本公共服務均等化的角度看寧夏南部山區(qū)反貧困的路徑

王雪虹

貧困作為世界著名的“三P”問題之一，受到了眾多學者的關注。寧夏南部山區(qū)的貧困原因，可以說是多方面的，有自然的原因、人為的原因，也有歷史的原因。如何根據現實經濟能力對南部山區(qū)進行反貧困，推進南部山區(qū)的發(fā)展，成為寧夏與全國同步實現小康社會進程中必須解決的問題。在解決這個問題的過程中，可以根據不同的貧困原因采取不同的反貧困措施，但筆者認為，寧夏南部山區(qū)的貧困問題與政府提供的基本公共服務不到位也有很大的關系，因此，本文從實現基本公共服務均等化的角度，提出了寧夏南部山區(qū)反貧困的措施。

一、基本公共服務均等化的涵義及內容

在國家2012年7月19日對外頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中提出“基本公共服務”是指在一定的經濟條件下和發(fā)展時期內，由政府主導提供，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務。其范圍一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關聯(lián)的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。我們概括為公共教育、就業(yè)服務、社會保險、社會服務、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化體育八個領域以及殘疾人基本公共服務。涵蓋了一個人從出生到終老各個階段生存與發(fā)展所需的基本公共服務，突出體現了“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。

基本公共服務均等化是指政府必須保障全體公民在享有滿足其現階段最基本生存與發(fā)展需要的基本公共服務時的機會大體均等，受益結果大致相等，同時又滿足公民的自由選擇權。對基本公共服務均等化的內涵可從以下幾點理解：

首先，基本公共服務均等化并不等同于計劃經濟時代的平均主義。均等化并不是實物量、構成或價值量上的完全等同，而是一種大體上的相等和可比較，這種差異不應該明顯影響社會公平和公正。

其次，基本公共服務均等化是在承認客觀差異前提下的均等化。就落后地區(qū)目前的情況來看，與各地經濟發(fā)展水平的差異和城鄉(xiāng)發(fā)展水平的不平衡相聯(lián)系，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、社會不同群體之間享有的公共服務相差很大，需要通過社會政策調整和公共服務體制完善來縮小這種差別，而不是不顧實際地試圖消除這種差異。

再次，從基本公共服務均等化的角度來看，必有所側重。基本公共服務是“雪中送炭”，而不是“錦上添花”。在保證全體社會居民基本健康和生存的前提下，需要更加關注弱勢群體。

最后，基本公共服務是一個動態(tài)和變化的過程。這不僅體現在基本公共服務覆蓋的范圍在不斷擴大，也體現在公共服務的水平和質量標準將隨著經濟社會發(fā)展而逐步提高。這意味著目前建設公共服務體制必須從地區(qū)實際出發(fā)，在保證制度公平的前提下低起點、廣覆蓋。

二、寧夏南部山區(qū)實現基本公共服務均等化的困境

公共服務的覆蓋程度和供給體制的完善程度，與一個地區(qū)的地理位置、自然環(huán)境以及經濟社會發(fā)展水平緊密相關。近幾年，隨著寧夏經濟發(fā)展水平的提高，對南部山區(qū)的貧困問題也給予了極大的關注，先后制定一些政策來促進南部山區(qū)的發(fā)展。但是，長期形成的社會環(huán)境、政府管理體制和財政機制等因素，一直是南部山區(qū)經濟發(fā)展的瓶頸，也是實現基本公共服務均等化的主要制約因素。

（一）自然環(huán)境因素

自然環(huán)境對南部山區(qū)基本公共服務均等化目標實現的影響主要表現在兩個方面：第一，自然環(huán)境限制了經濟發(fā)展。南部山區(qū)是寧夏對外開放難度很大的一個地區(qū)。經濟發(fā)展水平的落后導致這一地區(qū)財政主要是“吃飯財政”，難以足額支付各類公共服務支出，影響公共服務供給總量和供給質量。同時，市場經濟發(fā)育不成熟，企業(yè)、社會組織難以承擔部分公共服務的供給責任，使得公共服務供給渠道單一，只能依靠政府有限的財政支出。第二，南部山區(qū)區(qū)位偏遠、交通不便，自然環(huán)境的復雜提高了單位公共服務供給成本，使得同一單位公共服務的平均成本高于城市地區(qū)和北部山區(qū)，在地方財力有限的條件下，既減少了公共服務的供給數量和種類，也降低了公共服務的供給質量。

（二）社會環(huán)境因素

社會環(huán)境一般是指社會內部和外部影響結構各要素及結構整體發(fā)展變化的一切因素和條件的總和，即人與人之間、人與社會之間的各種社會關系以及人類改造自然環(huán)境過程中所形成的一種社會氛圍和社會現象。在南部山區(qū)，教育水平長期滯后，公民的文化素質落后，市場經濟觀念比較淡薄，自我組織能力較差，反映在公共服務方面，表現為難以形成有效的公共服務訴求，“等、靠、要”的現象比較突出。而且，南部山區(qū)聚居著大量的少數民族，他們大都有著深厚的宗教文化傳統(tǒng)，各種宗教對人的生活方式、生活意義的不同理解間接影響著社會成員對公共服務的理解和需求意愿的表達。政府不能簡單劃一地提供公共服務，也增加了公共服務供給的成本。

（三）政府管理滯后

由于地區(qū)經濟發(fā)展和教育的落后，南部山區(qū)干部受傳統(tǒng)政治管理理念的影響較深，公共服務意識淡薄，把工作更多地定位于“管理”而不是“服務”。而且由于南部山區(qū)較為偏遠，交通和通信設施較為缺乏，農民與上級政府的信息溝通較少，這就使得基層干部的工作表現難以如實地反饋到上級政府，這進一步淡化了南部山區(qū)基層干部的服務意識。

當前，基層干部的專業(yè)知識和服務技能亟待提高：一是知識結構和專業(yè)技能較差，熟悉農業(yè)科技、市場管理、法律法規(guī)等專業(yè)知識的基層干部普遍缺乏；二是駕馭市場經濟的能力和自富帶富的能力較弱，南部山區(qū)部分基層干部仍然停留在小農經濟意識和傳統(tǒng)的農業(yè)觀念中，無法有效地帶領當地群眾發(fā)展地區(qū)經濟。

（四）公共財政制度不完善

公共財政制度不完善制約了公共服務建設。長期以來，各級政府高度重視經濟建設，將更多的財政支持投向經濟效益好、收益高的項目，而忽視與老百姓生活密切相關的公共服務建設。因此，公共財政支出結構呈現出重經濟建設、輕公共服務的現象，再加上南部山區(qū)本身的財政收入有限，導致基本公共服務供給不足。而城鄉(xiāng)二元公共服務體系和財政資源分配上以城市為中心的政策體制，使公共財政對農村的投入份額長期嚴重不足，尤其在社會保障、義務教育、就業(yè)服務等方面遠遠滯后于同一地區(qū)的城鎮(zhèn)水平。

三、寧夏南部山區(qū)基本公共服務均等化的路徑選擇

（一）在短期制度安排上，加大對南部山區(qū)的財政支持力度，加快構建南部山區(qū)服務型政府

在現階段，考慮到南部山區(qū)基本公共服務供給與全區(qū)的差異，主要是由于南部山區(qū)財政能力嚴重不足，因此，縮小南部山區(qū)公共服務與全區(qū)的差距，最重要是現實的路徑選擇，是通過進一步加大對南部山區(qū)的財政支持力度以彌補南部山區(qū)的財力制約，提高其人均財政收入水平以提高其公共服務供給能力。在財政能力得到保障的基礎上，南部山區(qū)政府應加快調整經濟發(fā)展戰(zhàn)略，加快由“建設型”政府向“服務型”政府的轉變，進一步調整其公共支出結構，從而加大對教育、衛(wèi)生、社會保障等公共服務領域的投入。

（二）在長期制度安排上，要采取相應的措施，促進區(qū)域經濟社會均衡發(fā)展

從長期來看，縮小直到消除地區(qū)間經濟社會發(fā)展的非均衡，是實現地區(qū)間公共服務均等化的根本途徑。為此，應當采取相應的措施，如相關的財稅政策、產業(yè)政策，并加快南部山區(qū)交通、通訊等基礎設施建設，加快落后地區(qū)經濟社會的發(fā)展，不斷縮小與北部山區(qū)的差距，實現區(qū)域間經濟社會的協(xié)調發(fā)展，最終實現地區(qū)間公共服務的均等化，實現寧夏與全國同步進入小康社會的目標。

（作者單位：中共寧夏自治區(qū)委黨校）