中國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的困局和出路研究

余凱

1998年“房改”以來，我國房?jī)r(jià)飛速上漲，房?jī)r(jià)收入比、租售比、空置率等反映房地產(chǎn)泡沫的指標(biāo)遠(yuǎn)超過國際警戒水平，房地產(chǎn)泡沫日益膨脹。我國房?jī)r(jià)飛漲不僅影響房地產(chǎn)市場(chǎng)有序發(fā)展，也影響到金融市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行，甚至危及經(jīng)濟(jì)安全，成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中主要不穩(wěn)定因素之一。因此必須對(duì)飛漲房?jī)r(jià)加以遏制，通過宏觀調(diào)控促使房?jī)r(jià)理性回歸擠出房地產(chǎn)泡沫。

2003年以來，我國一直加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，但是宏觀調(diào)控不但沒能遏制房?jī)r(jià)，反而使得房?jī)r(jià)以更快的速度上漲。我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控已經(jīng)陷入了“越高越調(diào)、越調(diào)越高”的政策陷阱。要想真正根治房地產(chǎn)市場(chǎng)“毒瘤”擠出房地產(chǎn)泡沫促使房地產(chǎn)市場(chǎng)良性運(yùn)行，必須從房地產(chǎn)市場(chǎng)的制度入手，找出“癥結(jié)”所在然后選擇政策工具其政策效果必然強(qiáng)于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的政策調(diào)控。

一、影響我國房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控效果的深層次問題

（一）對(duì)房地產(chǎn)巨大的剛性需求估計(jì)不足

盡管這幾年房?jī)r(jià)上漲與房地產(chǎn)投資有相當(dāng)大的關(guān)系，然而歷年來“國八條”、“國六條”和“新國八條”的出臺(tái)，使得房地產(chǎn)投資客的投資熱情受到最大限度的抑制，但房?jī)r(jià)依然我行我素地上漲，唯一可以解釋的是，可能對(duì)我國巨大的剛性需求估計(jì)不足。這是由中國仍然處于城市化和工業(yè)化進(jìn)程中的兩大基礎(chǔ)性推動(dòng)因素決定的。

2010 年中國城市化率為47%，中國人均GDP 已達(dá)4200 美元，進(jìn)入上中等收入階段。國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已證明，這一階段是城市化加速增長(zhǎng)階段，世界上已完成城市化的發(fā)達(dá)國家城市化率在75%-80%、甚至90%，中國城市化率至少還有28-33個(gè)百分點(diǎn)的空間，以年均1.2% 的城市化率計(jì)算，需要23.5-27.5 年時(shí)間，城市化的高速增長(zhǎng)至少要持續(xù)到2035 年，城市化每年轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)人口達(dá)1500萬左右，城市化帶來的年新增住房需求300-500萬套，占年商品房供應(yīng)量的30%左右。

從工業(yè)化進(jìn)程看，2010年我國人均GDP4000美元，達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平的2萬美元，以人均4000美元為基點(diǎn)，平均5年翻一番，至少需要快速發(fā)展25年，工業(yè)化基本完成大約在2036年左右。如果人均收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度同步，2010年城鎮(zhèn)人均收入為1.6萬元，2035年將達(dá)到8萬元左右。城鎮(zhèn)居民收入總量大約90萬億元，其中10%用于住房開支，就有9萬億元。如此龐大的支付能力給住房需求提供了直接持久的動(dòng)力。

2011 年我國房?jī)r(jià)上漲速度趨向于正常水平，而這是在嚴(yán)厲的行政控制下實(shí)現(xiàn)的，這種控制是以房地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制作用失靈為代價(jià)的。這些年來房地產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控從最初的構(gòu)造市場(chǎng)機(jī)制起作用的宏觀環(huán)境，逐步演變到以行政控制為主，隨之而來的隱憂是，限購政策不可能長(zhǎng)期持續(xù)，一旦放開后，累積起來壓抑多年的巨大需求有可能瞬間爆發(fā)，形成排浪式的、海嘯式的、大堤決口式的需求，這種因宏觀調(diào)控過度引發(fā)的房地產(chǎn)風(fēng)暴對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的沖擊可類比自然界臺(tái)風(fēng)對(duì)地面所有物體的破壞力，后果不堪設(shè)想。這種潛在的巨大需求尤其值得有關(guān)部門的重視。

（二）我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，過度依賴于房地產(chǎn)業(yè)

我國房地產(chǎn)長(zhǎng)期以來都被設(shè)計(jì)成國民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)，成為拉動(dòng)投資與需求最直接產(chǎn)業(yè)類型。中國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期依靠投資驅(qū)動(dòng)和需求拉動(dòng)。從投資上看，盡管近年來中國住房市場(chǎng)經(jīng)歷了有史以來最為密集和最為嚴(yán)厲的宏觀調(diào)控，但住房投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)度不減，2010年1-8月，中國住宅投資增速仍高達(dá)33.9%，住房投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接帶動(dòng)作用增強(qiáng)，為0.93%，貢獻(xiàn)度為8.34%。中國政府現(xiàn)階段的主要目標(biāo)依然是要保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定高速的發(fā)展，而這又依賴于房地產(chǎn)行業(yè)的支撐。從需求上看，在外需受國際經(jīng)濟(jì)不景氣影響很大的前提下，我國靠?jī)?nèi)需來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提到了議事日程上。而我國內(nèi)需也基本上進(jìn)入了“后耐用消費(fèi)品”階段，很難通過耐用消費(fèi)品的需求增長(zhǎng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。這主要還是由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)還沒有真正激發(fā)出來。以2011年全國家電銷售為例，農(nóng)村市場(chǎng)在家電下鄉(xiāng)、以舊換新等刺激政策影響下，整個(gè)農(nóng)村家電銷售還只占比30%。盡管城市化、城鄉(xiāng)一體化、新農(nóng)村建設(shè)不斷提升農(nóng)村消費(fèi)潛力，但農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有重大轉(zhuǎn)型之前，農(nóng)村市場(chǎng)需求一直增長(zhǎng)受限。因此，農(nóng)村市場(chǎng)的局限讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重心繼續(xù)停留在城市，而城市消費(fèi)需求的重要支撐之一便是房地產(chǎn)市場(chǎng)。

因此，在宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沒有得到根本改變之前，房地產(chǎn)成為了地方政府一頭聯(lián)結(jié)擴(kuò)大投資，一頭聯(lián)結(jié)拉動(dòng)內(nèi)需的重要引擎。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元、城市化進(jìn)程的背景下，房地產(chǎn)成為了一個(gè)有可能“綁架”國民經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)。

這種經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)過于依賴的困境在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)表現(xiàn)得更加明顯。2008 年在貨幣政策持續(xù)緊縮和金融危機(jī)的共同作用下，房地產(chǎn)價(jià)格的過快上漲勢(shì)頭在 年底得到有效遏制并穩(wěn)中有降，地產(chǎn)調(diào)控取得一定成效。然而，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也大幅下挫，2008 年第四季度的GDP 增速只有6.8%，CPI 則由正轉(zhuǎn)負(fù)。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑，2008 年底，地方政府紛紛出臺(tái)包括購房補(bǔ)貼等在內(nèi)的救市措施。在積極的財(cái)政政策、寬松的貨幣政策以及地方政府救市政策的共同作用下，2009 年中國經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升，房?jī)r(jià)大幅反彈，在回補(bǔ)了2008 年的跌幅之后還創(chuàng)出歷史新高，并加速上行，給房地產(chǎn)調(diào)控帶來巨大壓力。2012年我國又面臨與2008年類似的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境和困難，如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和房產(chǎn)地調(diào)控這兩項(xiàng)艱巨任務(wù)，成為考驗(yàn)各級(jí)政府智慧的一個(gè)難題。

（三）地方政府過度依賴土地財(cái)政

有數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，全國土地出讓成交總價(jià)款累計(jì)超過7萬億，地方財(cái)政總收入中土地出讓成交總價(jià)款占比從2006年的38.9%增長(zhǎng)到2010年的65.9%。2011年一線城市土地出讓同比下降了50%—70%，這對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生相當(dāng)負(fù)面的影響。地方政府過度依賴土地財(cái)政，已成為影響房地產(chǎn)調(diào)控政策實(shí)施效果的深層次原因。

地方政府在土地出讓市場(chǎng)中既是土地收購者，又是土地出讓者，是名副其實(shí)的土地市場(chǎng)“做市商”。為了籌措更多的地方發(fā)展投資與發(fā)展資金，地方政府想方設(shè)法從土地招、拍、掛渠道獲得更多收益，這必然推高商品住房的價(jià)格。這種“土地財(cái)政”型的制度設(shè)計(jì)，必然會(huì)導(dǎo)致加大房?jī)r(jià)調(diào)控力度，必然會(huì)降低地價(jià)，其后果一定是降低土地財(cái)政的增長(zhǎng)收益。這種客觀現(xiàn)象的存在，讓房地產(chǎn)調(diào)控從一開始就陷入“因果矛盾”的陷阱，導(dǎo)致中央政府與地方政府立場(chǎng)分化的可能，地方政府在房地產(chǎn)調(diào)控中，不支持、不配合。在中央層面的強(qiáng)力推動(dòng)下，各地雖出臺(tái)了限購令、限貸令，并加快保障房建設(shè)力度，但由于各地政府立場(chǎng)的異化，導(dǎo)致我國房地產(chǎn)調(diào)控在地方政府層面上往往“高高舉起，輕輕放下”。這是我國房地產(chǎn)調(diào)控難以取得有效成果的一個(gè)重要原因。

（四）投資融資渠道單一

目前，我國房地產(chǎn)開發(fā)商與購房者融通資金的渠道主要來自商業(yè)銀行。而在自身體系內(nèi)存在著流動(dòng)性過剩情況下，追求盈利的商業(yè)銀行所產(chǎn)生的信貸投放沖動(dòng)，正好迎合了開發(fā)商與購房者對(duì)資金的需求。在資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的情況下，利用銀行信貸資金進(jìn)行間接融資成了我國企業(yè)和個(gè)人籌措資金的主要方式。房地產(chǎn)行業(yè)與商業(yè)銀行之間極大的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)度，這是中央政府怕房?jī)r(jià)過快上漲，但更怕大幅下跌的一個(gè)重要原因。

同時(shí)，由于我國資本市場(chǎng)還不夠完善，股票市場(chǎng)運(yùn)作不規(guī)范，中小投資者的利益常常得不到有效保護(hù)，在這種情況下，房地產(chǎn)市場(chǎng)資源的稀缺性，以及近幾年來房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)火爆，致使大量資金流入房地產(chǎn)市場(chǎng)，可以說，房地產(chǎn)業(yè)成了首選的投資對(duì)象。千軍萬馬都來擠房地產(chǎn)這座“獨(dú)木橋”，根源在于我國投資渠道的單一。在投資渠道比較狹窄的情況下，房地產(chǎn)開發(fā)商利用收取的大量房屋預(yù)售款和從銀行取得的信貸資金，就可以大膽地參與土地的拍賣招標(biāo)。而房屋是附屬于土地上的建筑物，開發(fā)商只要競(jìng)拍到土地，就擁有了房地產(chǎn)的開發(fā)權(quán)，就在一定程度上掌握了房地產(chǎn)資源的壟斷經(jīng)營權(quán)，就可以采取“囤地”、“捂盤”等運(yùn)作方式，從而在房地產(chǎn)市場(chǎng)的定價(jià)上居于支配地位；而廣大自住消費(fèi)者和投資投機(jī)客則只能成為被動(dòng)的價(jià)格接受者。

二、深入和完善房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的對(duì)策和建議

（一）培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)

早在1998 年，我國在內(nèi)需不振、外需不足的情況下提出了培育房地產(chǎn)市場(chǎng)，用房地產(chǎn)行業(yè)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。此后，我國的房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步升溫，尤其是2003 年以后，大量資金涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)，出現(xiàn)了量?jī)r(jià)齊升的局面，我國出現(xiàn)了炒房的熱潮，房地產(chǎn)業(yè)占GDP 的比重不斷升高，房地產(chǎn)行業(yè)已成為拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要引擎。然而，我們應(yīng)該看到，由房?jī)r(jià)的飛速上漲所帶來的GDP的增長(zhǎng)，并非來源于價(jià)值的創(chuàng)造，也不是社會(huì)財(cái)富的真實(shí)增加，單一依靠房地產(chǎn)業(yè)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)是不可持續(xù)的。

縱觀西方發(fā)達(dá)資本主義國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，我們可以得到一些有益的啟迪。從經(jīng)濟(jì)形態(tài)的演化來看，科學(xué)技術(shù)一直是推動(dòng)力量。古代的科技與經(jīng)濟(jì)是點(diǎn)與線的關(guān)系，科技對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用是加法效應(yīng)；近代的科技與經(jīng)濟(jì)是線與面的關(guān)系，科技對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用是乘法效應(yīng)；現(xiàn)代的科技與經(jīng)濟(jì)是面與體的關(guān)系，科技對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用是指數(shù)效應(yīng)，科技催化經(jīng)濟(jì)裂變式的增長(zhǎng)。因此，我國應(yīng)借鑒國外發(fā)展經(jīng)濟(jì)的切入點(diǎn)，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)定位于促進(jìn)科技創(chuàng)新方面，立足于科技創(chuàng)新體系的培育，加大對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的扶持力度，通過科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新，促進(jìn)生產(chǎn)力水平的提高，進(jìn)而使我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（二）規(guī)范資本市場(chǎng)，拓寬民間資本投資渠道

房地產(chǎn)具有消費(fèi)和投資的雙重功能，針對(duì)目前房地產(chǎn)需求過多追逐投資功能的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急是如何避免社會(huì)游資過多地向房地產(chǎn)業(yè)聚集。國家對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域要敢于打破壟斷，同時(shí)鼓勵(lì)民間資本參與水利、電力、電信、交通、金融、石油天然氣、礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、政策性住房、棚戶區(qū)改造等基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用品以及新能源、新材料、新環(huán)保等領(lǐng)域的建設(shè)，使新開放的壟斷領(lǐng)域真正贏得民間資本的信賴，并引導(dǎo)民間資本化蛹為蝶，在新的疆域之中翩翩飛舞。同時(shí)，要下大力氣整頓證券市場(chǎng)秩序，規(guī)范上市公司的運(yùn)作，盡快實(shí)現(xiàn)與國際接軌，促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效益提高，切實(shí)保護(hù)好中小股民的利益，真正發(fā)揮股市在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。另外，還要優(yōu)先安排業(yè)績(jī)優(yōu)良、對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)較大的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)優(yōu)先在資本市場(chǎng)上進(jìn)行融資，引導(dǎo)他們?cè)黾幼≌墓┙o量、改善商品房的供給結(jié)構(gòu)，逐步改變房地產(chǎn)市場(chǎng)供給不平衡的現(xiàn)狀。通過進(jìn)一步規(guī)范與完善資本市場(chǎng)，不僅能夠逐步化解銀行體系流動(dòng)性過剩的問題，降低商業(yè)銀行與房地產(chǎn)業(yè)過高的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性，還可以抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫，促進(jìn)社會(huì)資源的合理配置，使過高的房地產(chǎn)價(jià)格盡快實(shí)現(xiàn)理性的回歸。

（三）運(yùn)用稅收手段，抑制投機(jī)行為

一是對(duì)房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征稅。由于房地產(chǎn)是特殊商品，必須通過政府的調(diào)控和干預(yù)來保證房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，而房產(chǎn)稅又是政府可以利用的重要財(cái)政工具，它主要是對(duì)房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，運(yùn)用稅收的杠桿性原理，以達(dá)到增加房產(chǎn)持有成本、提高房產(chǎn)使用效率、調(diào)節(jié)收入差距、抑制投機(jī)行為的目的。因此，對(duì)擁有二套房以上的對(duì)象可以開征房產(chǎn)稅。為了提高可操作性，可以以契證上的購房金額作為基數(shù)。同時(shí)，根據(jù)各地的具體情況，設(shè)定不同的超額累進(jìn)稅率，如第一套免征、第二套輕征、第三套重征、第四套以上懲罰性征收，或人均60平方米免征、60-120平方米輕征（稅率0.4%-0.6%）、120平方米以上重征（稅率3%或5%）、180平方米以上懲罰性征收（稅率10%以上）。

二是對(duì)房屋交易增值稅課以重稅。如果一套住房100萬買進(jìn)，200萬賣出的話，這增值的100萬可以征收房產(chǎn)增值稅，同時(shí)將其他交易的稅種進(jìn)行統(tǒng)一歸并。持有時(shí)間越短征收的比例越高。假設(shè)第1年賣出征收90%房產(chǎn)增值稅，第2年征收80%，第3年征收70%，余類推。只有持有10年以上或者更長(zhǎng)時(shí)間的住宅，免征房產(chǎn)增值稅。如果這樣的話，房地產(chǎn)投資客肯定會(huì)望而卻步，對(duì)于短線投資者更是致命打擊。另外，對(duì)房屋空置1年以上的，我們還可以借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)，按一定比例征收房屋閑置稅，以降低投機(jī)炒房客的收益預(yù)期，迫使其逐步放棄投機(jī)行動(dòng)，使房屋回歸居住性質(zhì)。

最后，對(duì)征收的房地產(chǎn)稅收統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》康慕ㄔO(shè)基金，做到專款專用，使有關(guān)房地產(chǎn)的稅收真正用于保障民生。

（四）深化土地制度改革，建立有效的土地供給機(jī)制。

“一頭進(jìn)一頭出”的土地征收出讓模式是地王頻現(xiàn)的體制原因，只有深化土地制度改革，建立多元主體的土地供給體系，才能真正解決體制原因所造成的土地市場(chǎng)扭曲。要打破政府土地市場(chǎng)“做市商”的角色，通過立法等方式，盡快允許城中村、農(nóng)村宅基地和集體土地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，建立多元主體的土地供給體系，打破政府完全壟斷土地市場(chǎng)格局。同時(shí)政府應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)需求情況及時(shí)調(diào)整土地供給，尤其是當(dāng)土地需求急劇上升時(shí)，政府應(yīng)加大土地供給量抑制因土地供給“不足”所導(dǎo)致的地價(jià)上升壓力。另外政府要嚴(yán)厲打擊“炒地”行為，對(duì)于開發(fā)商拍下的住宅用地必須在2年內(nèi)開發(fā)建設(shè)，如果以“炒地”為目的轉(zhuǎn)讓已拍土地，不僅要征收高額的土地增值稅，還要征收土地轉(zhuǎn)讓收益所得稅和土地流轉(zhuǎn)過程中的印花稅、契稅等稅費(fèi)。

（五）深化稅制改革根治“土地財(cái)政依賴癥”

現(xiàn)行的“分稅制”弱化了地方財(cái)力，使之無力承擔(dān)龐大的城市基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)支出，地方政府不得不對(duì)土地出讓金過度依賴。因此，要進(jìn)一步深化稅制改革。比如將所得稅等稅收歸地方支配，地方政府必然會(huì)想方設(shè)法地增加居民收入，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境這又會(huì)提升城市競(jìng)爭(zhēng)力吸引更多的資本進(jìn)入，地方政府財(cái)力也將增強(qiáng)。同時(shí)如果開征物業(yè)稅將一次性征收的土地出讓金分?jǐn)偟轿磥砣舾赡?，不僅能夠擺脫地方政府的短視行為，改變地方政府對(duì)樓市調(diào)控的態(tài)度，由“消極執(zhí)行者”向“積極調(diào)控者”轉(zhuǎn)變，最大限度地發(fā)揮政策調(diào)控效力而且還能夠分享土地增值收益，從根源上解決地方政府的“土地財(cái)政依賴癥”。

（作者單位：福建工程學(xué)院管理學(xué)院）