小城鎮(zhèn)違章建筑的成因、影響及治理

陳蘭蘭 劉飛

摘要：近年來(lái)，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷加快，建設(shè)工程量的日益增多，其違章建筑也有不斷增加的趨勢(shì)。如何正確認(rèn)識(shí)小城鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的違章情況，了解其表現(xiàn)的主要形式，分析其產(chǎn)生的主要原因和消極影響，并針對(duì)性提出治理建議與措施便顯得尤為重要和緊迫。在參考大量期刊文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，以江蘇省射陽(yáng)縣為研究案例，將在基層參與治理違章建筑工作中的一點(diǎn)體會(huì)進(jìn)行總結(jié)，希望可以為其他小城鎮(zhèn)治理違章建筑帶來(lái)一定的參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：違章建筑；成因；影響；治理；射陽(yáng)縣

中圖分類號(hào)：F291文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）22-0141-03

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的重視，江蘇省對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)投資力度的不斷增大，所以包括射陽(yáng)縣在內(nèi)的小城鎮(zhèn)建設(shè)均取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是在此過(guò)程中，違章建筑也日益增多，其表現(xiàn)的類型和形式日趨多樣，出現(xiàn)的原因需要進(jìn)行分析，同時(shí)提出治理的策略?；诖?，下文將對(duì)違章建筑的定義、類型、主要表現(xiàn)形式、出現(xiàn)的主要原因、消極影響和治理措施等方面進(jìn)行闡述，希望可以提供一些新的思路。

一、小城鎮(zhèn)違章建筑的定義和主要類型

（一）違章建筑的定義

所謂違章建筑，是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的，或采取欺騙手段騙批準(zhǔn)而占地新建、擴(kuò)建和改建的建筑物。從嚴(yán)格意義上講，是指反《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定動(dòng)工建造的房屋及設(shè)施[1～2]。

（二）違章建筑的類型和表現(xiàn)形式

綜合來(lái)看，射陽(yáng)縣違章建筑類型主要有四大類，而具體表現(xiàn)形式多樣化（見(jiàn)表1）。

從表1中不難發(fā)現(xiàn)，射陽(yáng)縣違章建筑具體表現(xiàn)形式多樣，既有歷史遺留的原因，也有現(xiàn)階段土地供需不平衡的原因，既有群眾希望改善居住空間和環(huán)境的客觀原因，也有部分人企圖在房屋征收過(guò)程中渾水摸魚(yú)，多要賠償?shù)闹饔^原因。下面將對(duì)其進(jìn)行一一剖析。

二、小城鎮(zhèn)違章建筑出現(xiàn)的主要原因

（一）住房需求的緊迫

近年來(lái)，射陽(yáng)縣商品房房?jī)r(jià)不斷攀升，城區(qū)房?jī)r(jià)從 2009年底前的均價(jià)2 000元/m2，上升到2012年的均價(jià)3 800元/m2左右。但群眾收入遠(yuǎn)不及房?jī)r(jià)的漲幅，一些下崗職工和低收入家庭人口較多，居住困難，買不起商品房，為解決居住問(wèn)題，只好在自有的住宅上加層、在庭院空地上違法建設(shè)。而在農(nóng)村，農(nóng)民改變居住環(huán)境的愿望與日俱增，建造房屋的需求不斷增加。但是射陽(yáng)縣在2005年開(kāi)始修編的新一輪村莊建設(shè)規(guī)劃，已滯后于新一輪農(nóng)民建房的熱潮，村里又沒(méi)有新一輪的村莊建設(shè)規(guī)劃，使得這些農(nóng)民建房無(wú)法通過(guò)正常的審批途徑，從而導(dǎo)致了違建現(xiàn)象的不斷發(fā)生[1]。

（二）經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)

其一，射陽(yáng)縣新城建設(shè)步伐的加快，房屋征收補(bǔ)償?shù)娜找嫣岣摺０船F(xiàn)行的房屋征收政策，對(duì)民房征收時(shí)，結(jié)合實(shí)際情況對(duì)有一定年限的違法建筑視其情況認(rèn)為合法并給予一定的補(bǔ)償。加之近年來(lái)國(guó)家和省、市政府也陸續(xù)提高房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得部分投機(jī)者違法突擊建設(shè)房屋，擴(kuò)大居住面積，并企盼在下一輪拆遷征地中得到等量面積或高價(jià)賠償。其二，隨著國(guó)家對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)投資力度的不斷加大，促進(jìn)其城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程加快，小城鎮(zhèn)的土地價(jià)格和房屋租金也不斷攀升。一些居民為了增加收入來(lái)源，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)和外來(lái)人員租房需求量大的特點(diǎn)，紛紛搶占地皮違章搭建、擴(kuò)建、翻建房屋，以賺取租金。

（三）法律意識(shí)的淡薄

一些群眾認(rèn)為自己的房子拆建、改建、重建是自己的事情，與他人無(wú)關(guān)；在自己的承包田、宅基地上造房子也是天經(jīng)地義的事情，不需要審批；還有的認(rèn)為審批后，自己建房就是完全合法，更加不會(huì)在意房屋的建筑技術(shù)指標(biāo)，因而出現(xiàn)了未批先建，少批多建等問(wèn)題。根據(jù)筆者參與基層拆除違章建筑工作的經(jīng)歷，發(fā)現(xiàn)法律意識(shí)淡薄的不僅是群眾，也包括部分村（居）干部。一些村（居）干部對(duì)本村涉及土地的有關(guān)事務(wù)及矛盾，不是積極協(xié)調(diào)解決，而是全部上報(bào)國(guó)土、規(guī)劃等執(zhí)法部門，對(duì)村內(nèi)出現(xiàn)的亂搭亂占行為也是采取默認(rèn)縱容，有的甚至擅自批條子、做人情，還有的直接參與亂搭亂占行為。加之一些村民由于受眼前可觀的經(jīng)濟(jì)收益和今后可以獲賠的僥幸心理誘使，置土地、規(guī)劃等法律法規(guī)于不顧，紛紛搶搭亂占。這就導(dǎo)致違法建筑現(xiàn)象蔓延。

（四）征收管理的漏洞

造成違章建筑快速蔓延的一個(gè)管理原因便是“只堵不疏”。2009年，射陽(yáng)縣政府征收新政出臺(tái)后，取消拆遷安置宅基地，在全縣實(shí)行規(guī)劃一支筆審批，執(zhí)法一個(gè)頭管理，要求對(duì)全縣耕地實(shí)施從嚴(yán)控制，特別是近年來(lái)為加快新城區(qū)發(fā)展步伐，又對(duì)鎮(zhèn)區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)行嚴(yán)格控制。這在一定程度上使得農(nóng)村私人建房用地審批得到了限制，但與之配套的安置措施卻沒(méi)有跟上，導(dǎo)致一些符合建房條件的特別是已達(dá)法定婚齡的青年和住房困難戶無(wú)法申請(qǐng)建房用地，而這些人往往又無(wú)實(shí)力購(gòu)商品房，便迫于無(wú)奈違法占地建房，其他村民則紛紛效仿。此外，村鎮(zhèn)執(zhí)法力量有限，造成不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違章建筑；村鎮(zhèn)監(jiān)察沒(méi)有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，也是管理中需要解決的難題。

三、小城鎮(zhèn)違章建筑的消極影響

違法建筑所帶來(lái)的后果嚴(yán)重，對(duì)城鎮(zhèn)和個(gè)人都產(chǎn)生消極影響。一方面，違法建筑影響市容市貌，增加房屋征收和征地難度[3]。因違章建筑隨意建設(shè)，布局零亂、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、立面粗糙，給原本就需要整治的地段治理又增加了難度。加上大量外來(lái)人口的涌入，導(dǎo)致部分居住點(diǎn)污水橫流、垃圾成堆、臭氣沖天，環(huán)境衛(wèi)生、火險(xiǎn)隱患和社會(huì)治安問(wèn)題較為突出。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這些區(qū)域面廣量大、情況復(fù)雜的違章建筑勢(shì)必給房屋征收、安置補(bǔ)償工作增加難度，這與加快舊城改造、推進(jìn)新城建設(shè)步伐，全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略格格不入。另一方面，違法建筑容易引發(fā)鄰里之間糾紛，激化干部群眾之間的矛盾。由于村民搭建房屋沒(méi)有嚴(yán)格按村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施，所以難免影響鄰居及村民的通風(fēng)、采光、通行，從而引發(fā)鄰里之間的矛盾與糾紛。而村（居）級(jí)班子往往無(wú)法進(jìn)行有效的調(diào)解，以至發(fā)展到輕則口頭較勁，重則大打出手。也有一部分村民受地理位置限制無(wú)法搭建房子，心理上不平衡，猜疑執(zhí)法人員和村（居）干部從中拿了好處，指責(zé)他們不作為，到處上訪舉報(bào)投訴，甚至越級(jí)寫人民來(lái)信。對(duì)于村（居）班子違章搭建的，群眾意見(jiàn)更為強(qiáng)烈，成為激化基層干群關(guān)系的導(dǎo)火線[4]。

四、小城鎮(zhèn)違章建筑治理的建議與措施

針對(duì)違章建筑的類型，結(jié)合上述對(duì)其出現(xiàn)的主要原因分析，提出以下治理建議和措施：一是實(shí)事求是，制定合理措施滿足城鄉(xiāng)居民的住房需求。深刻調(diào)研射陽(yáng)縣目前城鄉(xiāng)居民的居住情況，針對(duì)其實(shí)際情況，制定新一輪的村鎮(zhèn)規(guī)劃，并在征收戶的住房安置上給予一定政策傾斜，滿足城鄉(xiāng)居民改善居住環(huán)境的愿望[5]。二是加大法律法規(guī)的宣傳力度。射陽(yáng)縣住房和建設(shè)局先后印制《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《建筑法》等法規(guī)成冊(cè)兩萬(wàn)份，配備兩輛違章建筑專項(xiàng)整治宣傳車，走街串巷宣傳法規(guī)，張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)1萬(wàn)條，舉辦電視專題十多期，以此增強(qiáng)干群依法建筑的意識(shí)，取得了良好效果，具有借鑒意義。三是強(qiáng)化建筑管理責(zé)任制，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制。明確分工，落實(shí)巡查責(zé)任制，實(shí)行局領(lǐng)導(dǎo)分管，大隊(duì)長(zhǎng)負(fù)總責(zé)，分管大隊(duì)長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)，防區(qū)隊(duì)員首問(wèn)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。同時(shí)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的監(jiān)察力量，讓村鎮(zhèn)監(jiān)察向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸；健全巡查機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)村基層延伸。四是加大依法拆違的力度[6]。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家、省、市等相關(guān)法律政策，結(jié)合《縣政府關(guān)于加強(qiáng)縣城區(qū)邊緣區(qū)及規(guī)劃區(qū)范圍外民房建設(shè)管理意見(jiàn)的通知》，對(duì)未經(jīng)審批的違法建設(shè)，特別是違法建設(shè)的建筑，堅(jiān)決予以無(wú)償拆除，讓企圖通過(guò)違法建設(shè)增加拆遷補(bǔ)償面積，獲得高額補(bǔ)償利益的人無(wú)利可圖，這是遏制違法建設(shè)的重要舉措。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 吳明宇]