構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)籌的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：回顧與思考

駱莎

摘要：社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)化水平的標(biāo)志，也直接決定著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。較低的統(tǒng)籌層次不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)功能的發(fā)揮，也不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的收入再分配功能，更可能抑制勞動(dòng)力按市場(chǎng)規(guī)律合理流動(dòng)。因此，必須逐步提高統(tǒng)籌層次，適應(yīng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求，契合中國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化速度不斷加快，勞動(dòng)力跨區(qū)域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)移日益頻繁的社會(huì)新環(huán)境。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)；企業(yè)；職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；全國(guó)統(tǒng)籌

中圖分類號(hào)：F840文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）22-0070-04

引言

從20世紀(jì)50年代中后期以來(lái)，中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷了由國(guó)家保障、到單位保障等一系列演變、完善的過(guò)程。受中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體水平仍然不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域間不平衡等因素的影響，統(tǒng)籌層次較低問(wèn)題一直羈絆著中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。就中國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目前的實(shí)際情況來(lái)看，只有部分省、自治區(qū)或直轄市實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，大多數(shù)地區(qū)還屬于市級(jí)或縣級(jí)統(tǒng)籌層次。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)化水平的標(biāo)志，也直接決定著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)遵循“大數(shù)法則”，即通過(guò)全社會(huì)范圍內(nèi)社會(huì)成員的互助共濟(jì)來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，參加社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)越多，風(fēng)險(xiǎn)就越分散，社會(huì)保險(xiǎn)的功能就發(fā)揮得越好。較低的統(tǒng)籌層次不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)功能的發(fā)揮，也不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的收入再分配功能，更可能抑制勞動(dòng)力按市場(chǎng)規(guī)律合理流動(dòng)。因此，必須逐步提高統(tǒng)籌層次，適應(yīng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求，契合中國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化速度不斷加快，勞動(dòng)力跨區(qū)域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)移日益頻繁的社會(huì)新環(huán)境。

對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次的改革，是完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)需要。目前，中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬模式”，這一制度中的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌部分強(qiáng)調(diào)社會(huì)互濟(jì)功能，個(gè)人賬戶部分體現(xiàn)勞動(dòng)貢獻(xiàn)差別，強(qiáng)調(diào)激勵(lì)作用。但是由于目前制度的統(tǒng)籌層次過(guò)低，基本上為地方統(tǒng)籌，所以當(dāng)參保者跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)，則一般只能帶走個(gè)人賬戶部分，統(tǒng)籌部分不能轉(zhuǎn)移。這不僅損害了參保者的實(shí)際利益，阻礙了勞動(dòng)力的正常合理流動(dòng)，更抑制了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)互濟(jì)共濟(jì)功能的發(fā)揮，有損制度的公平性。

以城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為切入點(diǎn)，研究社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次問(wèn)題，能夠?yàn)榧涌鞓?gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供政策依據(jù)。為完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系建設(shè)，早在1997年國(guó)務(wù)院就頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，明確表示，要逐步由縣級(jí)統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過(guò)渡，以提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次和加強(qiáng)宏觀調(diào)控。建立全國(guó)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本政策取向與制度建設(shè)方向。探索如何提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，建立全國(guó)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)政府制定出更加科學(xué)、合理的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革政策具有政策參考價(jià)值。

本文通過(guò)回顧中國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次的發(fā)展沿革，主要回答兩個(gè)基本問(wèn)題：為什么要提高中國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次？如何提高中國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次？

一、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的發(fā)展沿革

自新中國(guó)成立以來(lái)，伴隨著中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展與演變，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次也幾經(jīng)變遷。新中國(guó)成立伊始，1951年2月26日頒布的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱條例）規(guī)定了中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的最初模式。該條例規(guī)定，國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)和合作社營(yíng)的工廠、礦場(chǎng)及其附屬單位及鐵路、郵電、航運(yùn)三個(gè)行業(yè)的企業(yè)職工全部參加勞動(dòng)保險(xiǎn)，中華總工會(huì)為勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制度的管理運(yùn)行，各級(jí)工會(huì)作為基層單位具體執(zhí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)日常管理，勞動(dòng)部為勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。從統(tǒng)籌層次來(lái)看，在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，建立起來(lái)的這種完全由國(guó)家承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度屬于全國(guó)統(tǒng)籌。按照條例規(guī)定，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的勞動(dòng)保險(xiǎn)基金的籌集、支付、調(diào)劑范圍都由中華總工會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一統(tǒng)籌。具體操作辦法是：企業(yè)按照職工工資總額的3%征繳勞動(dòng)保險(xiǎn)金，由單位基層工會(huì)留足自身管理、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用后上交上一級(jí)工會(huì)，最后由中華總工會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用。

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院曾于1953年、1956年對(duì)《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)條例（草案）》進(jìn)行了修訂，但修訂的內(nèi)容主要都是圍繞擴(kuò)大參保職工的行業(yè)范圍，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次并沒(méi)有變更。對(duì)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院也曾于1958年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休處理暫行規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退職處理暫行規(guī)定》，1960年頒布《關(guān)于享受長(zhǎng)期勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇的異地支付試行辦法》等法規(guī)，但也沒(méi)有涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次的問(wèn)題。

“文革”期間，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展都受到了嚴(yán)重阻礙，整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)工作一度處于缺失管理的狀態(tài)。1969年2月，財(cái)政部頒布《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(jiàn)（草案）》，要求國(guó)有企業(yè)一律暫停提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，企業(yè)退休職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)支由企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)，在營(yíng)業(yè)外列支。城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)由社會(huì)保險(xiǎn)倒退為“企業(yè)保險(xiǎn)”，統(tǒng)籌層次也由全國(guó)下降到企業(yè)內(nèi)部。在當(dāng)時(shí)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)、國(guó)際政治環(huán)境之下所采取的這一政策，雖然在特殊時(shí)期發(fā)揮了一定的作用，但是這種由企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，阻礙了不同負(fù)擔(dān)比企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，過(guò)低的統(tǒng)籌層次也直接影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)功能的發(fā)揮。尤其是20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立與進(jìn)程的加快，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)畸輕畸重直接抑制了不同類型企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，一些缺乏活力的企業(yè)紛紛虧損破產(chǎn)，不少老工業(yè)基地的企業(yè)職工根本無(wú)法領(lǐng)取到養(yǎng)老保險(xiǎn)金，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾層出不窮。

針對(duì)以上問(wèn)題，國(guó)家勞動(dòng)部于1983年10月在鄭州召開(kāi)全國(guó)保險(xiǎn)福利會(huì)議，初步提出了恢復(fù)全民所有制企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的政策思路。1984年之后，根據(jù)當(dāng)時(shí)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的有關(guān)工作精神，部分地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌制度的試點(diǎn)工作，形成了全民所有制企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由勞動(dòng)部管理，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的局面。1991年，在廣東、江蘇、遼寧等省的改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院正式頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，這一文件首次確立了中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的籌資模式，也明確了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展方向應(yīng)由目前的市縣統(tǒng)籌逐步向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡，并指出勞動(dòng)部下屬的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)為城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦單位。在這一文件的基礎(chǔ)上，1992年5月，勞動(dòng)部下發(fā)了《關(guān)于全民所有制企業(yè)職工實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的通知》，進(jìn)一步明確了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。

黨的十四屆三中全會(huì)之后，《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》重新確立了中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方向。1995年3月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保障制度改革的通知》，明確表示中國(guó)開(kāi)始實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌個(gè)個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬”制度模式，并同時(shí)出臺(tái)了兩種“大賬戶”和“小賬戶”兩種操作方案。在這兩種具體操作方案的引導(dǎo)下，由于實(shí)際情況與地區(qū)利益的差異，各地區(qū)在實(shí)際運(yùn)用中形成了千差萬(wàn)別的多種不同方案。1997年7月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障制度的決定》，明確要求養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次應(yīng)盡快由縣、市統(tǒng)籌過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌，并要求建立“名義賬戶”，允許社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金互相調(diào)劑使用。在這一政策的引導(dǎo)下，大規(guī)模的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行成為進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)的新的棘手問(wèn)題。2000年12月，國(guó)務(wù)院又頒布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案的通知》，明確再繼續(xù)堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式基礎(chǔ)上，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。在遼寧、吉林、黑龍江三省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2005年12月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障制度的決定》，要求各地方在實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。2006年1月，上海、天津、山東、山西、湖北、湖南、河南、新疆八省、市、自治區(qū)開(kāi)始進(jìn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作，截至2009年底，中國(guó)已有31個(gè)省份和新疆建設(shè)兵團(tuán)全部完成了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌試點(diǎn)改革，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次由20世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)行的縣、市級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡到“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下的省級(jí)統(tǒng)籌。

二、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)低統(tǒng)籌層次的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）制約養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平衡與發(fā)展

現(xiàn)行的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是按照社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的原則，由國(guó)家、企業(yè)和職工共同承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，企業(yè)離退休人員依法享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的保障制度[1]。由于各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次基本為省級(jí)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無(wú)法在不同省份之間調(diào)劑使用，抑制了養(yǎng)老保險(xiǎn)互濟(jì)共助功能的發(fā)揮。雖然2010年頒布的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》中規(guī)定了勞動(dòng)者跨省、自治區(qū)、直轄市流動(dòng)時(shí)，可以帶走統(tǒng)籌賬戶中的部分資金，但事實(shí)上，過(guò)低的統(tǒng)籌層次下，部分養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史“欠賬”較重的省份由于支付缺口仍然需要中央財(cái)政資金的大量轉(zhuǎn)移，而歷史負(fù)擔(dān)較輕的省份結(jié)余的大量基金卻仍無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的使用效率不高，直接制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自我平衡與發(fā)展。

（二）導(dǎo)致地方政府本位主義突出

理論與實(shí)證經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次定位在哪一級(jí)層，哪一級(jí)政府就會(huì)出于“理性經(jīng)濟(jì)人”的逐利原則以維持本地區(qū)制度的收支平衡為目標(biāo)對(duì)制度進(jìn)行管理。由于歷史原因，在中國(guó)的社會(huì)保障財(cái)權(quán)與事權(quán)的責(zé)任分工中，一直存在著中央與地方政府界限不清、分工不明確的問(wèn)題。同時(shí)，近年來(lái)，各省市地區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌以來(lái)，省級(jí)政府成為制度的主要責(zé)任人與管理者，相應(yīng)地，省級(jí)統(tǒng)籌部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)所轄范圍內(nèi)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)放，制度的財(cái)務(wù)平衡、區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌等壓力都集中在省級(jí)相關(guān)部門(mén)，而地市、縣級(jí)在制度中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任被極大弱化，其職責(zé)主要為收繳養(yǎng)老保險(xiǎn)金。中央與地方政府的分工不明確、職責(zé)交叉直接導(dǎo)致企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的效率不高，各級(jí)政府之間處于各自利益的考慮，互相推諉、互相依賴的現(xiàn)象頻出。

（三）導(dǎo)致基金使用效率偏低

理想化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)遵循“大數(shù)法則”而盡可能的擴(kuò)大社會(huì)統(tǒng)籌層次，中國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以省級(jí)統(tǒng)籌為主，相應(yīng)地社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也只是在省級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，這種情況下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被分隔管理，不同省域之間基金不能互相調(diào)劑，基金的調(diào)劑功能與運(yùn)營(yíng)效率都大打折扣。表1反映出2010年中國(guó)各地區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入與支出情況。從表中所列數(shù)據(jù)來(lái)看，各地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支結(jié)余情況基本良好，除極個(gè)別省份之外，大多數(shù)地區(qū)都有大量的基金結(jié)余。但是，從各省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出的實(shí)際情況來(lái)看，不少養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)仍面臨著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金收不抵支、發(fā)放困難的困境。據(jù)報(bào)道，中國(guó)2010年有14個(gè)省份的養(yǎng)老金收不抵支，缺口達(dá)到679億元[2]，基金使用效率不高已成為制約企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的重要障礙。

（四）導(dǎo)致管理體制混亂

1995年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》中曾允許地方政府在“小賬戶大統(tǒng)籌”和“大賬戶小統(tǒng)籌”兩種模式之間根據(jù)本地情況自由變通。在這一政策背景下，全國(guó)各地形成了以縣或地級(jí)市為統(tǒng)籌層次的諸多種方案，對(duì)統(tǒng)一管理和調(diào)控形成了很大障礙。同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理職能責(zé)權(quán)不清等也導(dǎo)致了現(xiàn)行統(tǒng)籌層次下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的混亂[3]。就目前各基層基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦單位而言，省市級(jí)共設(shè)有社會(huì)保障廳級(jí)、局級(jí)主管部門(mén)，市縣級(jí)設(shè)有社會(huì)保障經(jīng)辦處、經(jīng)辦中心等派出機(jī)構(gòu)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的混亂，導(dǎo)致了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分工不明、責(zé)權(quán)不清、業(yè)務(wù)交叉與互相推諉。

（五）導(dǎo)致制度缺乏統(tǒng)一的信息操作平臺(tái)

現(xiàn)行省級(jí)統(tǒng)籌層次下，各地區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)分別根據(jù)本地區(qū)的業(yè)務(wù)操作習(xí)慣使用著不同的信息操作手段，不少地區(qū)各市、縣級(jí)信息系統(tǒng)與上一級(jí)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集指標(biāo)與應(yīng)用系統(tǒng)不一致，各省級(jí)地區(qū)之間的信息系統(tǒng)更是存在差別。各信息技術(shù)平臺(tái)之間有著明顯差異，信息采集缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與要求，不同統(tǒng)籌地區(qū)信息系統(tǒng)差異較大，這不僅使各地區(qū)之間信息共享不暢，給基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)的管理帶來(lái)了許多實(shí)際困難，更直接導(dǎo)致了勞動(dòng)者流動(dòng)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)信息資料對(duì)接的困難，重復(fù)操作現(xiàn)象常見(jiàn)、提高管理成本等問(wèn)題。

三、建立全國(guó)統(tǒng)籌的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策思路思考

（一）效率與公平兼顧原則

效率與公平兼顧是評(píng)判一項(xiàng)社會(huì)制度是否達(dá)到帕累托最優(yōu)的重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，能否通過(guò)提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)制度的效率與公平兼顧，應(yīng)是評(píng)判改革是否值得推進(jìn)的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障制度中最核心的制度內(nèi)容，它承擔(dān)著當(dāng)勞動(dòng)者年弱體衰、喪失勞動(dòng)能力后的生活保障功能，這一制度的建立初衷就是要通過(guò)由政府參與、干預(yù)的方式確保勞動(dòng)者個(gè)人生命周期內(nèi)收入的平均分配，以及同一統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)不同收入階層、不同行業(yè)勞動(dòng)者之間的收入再分配，因此，公平性應(yīng)是制度建立的最根本要義。作為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的一項(xiàng)，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也應(yīng)將公平性原則作為制度改革、發(fā)展的基本目標(biāo)。提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次，能夠在更大的范圍內(nèi)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集、給付進(jìn)行調(diào)劑，對(duì)調(diào)節(jié)收入差距、發(fā)揮制度的再分配功能起到重要作用，并進(jìn)而滿足制度的公平性原則。

（二）權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則

養(yǎng)老保險(xiǎn)從根本上說(shuō)是為勞動(dòng)者在年老時(shí)提供收入來(lái)源的保障制度，享受這一待遇的前提是必須履行繳納相關(guān)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，也即是說(shuō)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則對(duì)提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次具有十分重要的意義，一方面有利于調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的參保積極性，對(duì)制度的可持續(xù)發(fā)展具有激勵(lì)作用，一方面也保障了制度再分配功能的實(shí)現(xiàn)。目前，由于中國(guó)東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，各地區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的平均工資水平也相差懸殊，如果按照全國(guó)社會(huì)平均工資為計(jì)發(fā)依據(jù)，強(qiáng)制性地將統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)水平，那么勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響到收入水平較高地區(qū)群眾的參保積極性。所以，提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次必須堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的原則，充分平衡各方面利益的基礎(chǔ)上制定方案。

（三）保障多數(shù)人利益的原則

社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立所必須遵守的一個(gè)重要法則是——“大數(shù)法則”。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保人數(shù)與籌集資金的規(guī)模、基金調(diào)劑使用的范圍都是成正比的，只有保障盡可能多的單位參保，才能保障制度的風(fēng)險(xiǎn)分散功能得以很好的發(fā)揮。所以，城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)必須保障在盡可能廣的范圍內(nèi)籌集基金、調(diào)配使用基金，來(lái)降低制度的風(fēng)險(xiǎn)。尤其在中國(guó)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡的現(xiàn)實(shí)條件下，沿海地區(qū)與中西部地區(qū)、新興行業(yè)與“夕陽(yáng)行業(yè)”之間的發(fā)展差距懸殊，無(wú)論是從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展還是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性來(lái)看，都應(yīng)該堅(jiān)持廣覆蓋的原則，保障多數(shù)人的利益能夠?qū)崿F(xiàn)。而事實(shí)上，也只有堅(jiān)持這一原則才能更好的發(fā)揮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的再分配功能，促進(jìn)收入分配在不同地區(qū)與階層之間合理轉(zhuǎn)移。

（四）漸進(jìn)式推進(jìn)原則

提高統(tǒng)籌層次，建立全國(guó)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須堅(jiān)持分步驟、分階段地漸進(jìn)式改革方式來(lái)逐步推進(jìn)。提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次涉及的利益主體紛繁復(fù)雜，各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度的負(fù)擔(dān)能力參差不齊，如果以“一刀切”的方式“一步到位”強(qiáng)制性將統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)層面，勢(shì)必會(huì)影響制度的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。所以，現(xiàn)階段，應(yīng)繼續(xù)鞏固省級(jí)統(tǒng)籌層次，對(duì)沒(méi)有真正落實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)抓緊落實(shí)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)繼續(xù)夯實(shí)已有成績(jī)，為下一步全國(guó)統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)，以漸進(jìn)地方式逐步推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次的改革。

結(jié)語(yǔ)

從中國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未來(lái)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)視角來(lái)看，如何有效提高統(tǒng)籌層次，如何在現(xiàn)有制度模式的基礎(chǔ)上構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)籌的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是當(dāng)前及未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)。事實(shí)上，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)籌的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一個(gè)系統(tǒng)、復(fù)雜的課題，覆蓋人群之廣、涉及利益群體之多、關(guān)乎部門(mén)協(xié)調(diào)平衡之難、涵蓋保險(xiǎn)項(xiàng)目之繁……超乎了我們的想象，如何處理好不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)之間參保人員的待遇公平問(wèn)題，如何協(xié)調(diào)好不同部門(mén)之間的利益平衡問(wèn)題、如何平衡不同層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接問(wèn)題……都是值得我們未來(lái)深入思考與關(guān)注的命題。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬永華.養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高要兼顧公平效率[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(3).

[2]2010年14省份養(yǎng)老金收不抵支[N].東方今報(bào)，2011-12-28.

[3]鄧大松.中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其改革回顧[C].中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)三十年:回顧與前瞻學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集，2008:5.

[責(zé)任編輯 陳麗敏]