從利益相關(guān)者角度構(gòu)建海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制

羊志洪，李雙建，周怡圃

（國(guó)家海洋信息中心，天津 300171）

從利益相關(guān)者角度構(gòu)建海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制

羊志洪，李雙建，周怡圃

（國(guó)家海洋信息中心，天津 300171）

當(dāng)前，中國(guó)的海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制存在法律制度、執(zhí)行措施不健全等問(wèn)題。從利益相關(guān)者角度，界定并分析在完善這一制度中所涉及的各類(lèi)利益相關(guān)者及其利益訴求與行為模式。通過(guò)探討利益相關(guān)者之間的構(gòu)成及相互作用機(jī)制，界定其對(duì)海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制所產(chǎn)生的影響。以此為基礎(chǔ)，提出完善海洋環(huán)境污染損害賠償法律制度及相關(guān)政策的建議以及維護(hù)這一制度有效執(zhí)行的保障機(jī)制。

海洋環(huán)境污染損害賠償；利益相關(guān)者；利益訴求；立法模式

1 海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制存在的問(wèn)題

當(dāng)前，在國(guó)家建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略大背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷往向海方向拓展。然而，隨著海洋的不斷深入開(kāi)發(fā)和利用，海洋環(huán)境污染損害問(wèn)題不斷突出。海洋環(huán)境污染損害賠償是污染者承擔(dān)法律責(zé)任并向污染受害者進(jìn)行賠償?shù)闹匾蓹C(jī)制。當(dāng)前我國(guó)這一制度還存在一些重要的缺陷，具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.1 海洋環(huán)境污染損害賠償權(quán)利義務(wù)主體缺乏明確界定

就提出賠償?shù)闹黧w來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)中，往往規(guī)定“有關(guān)單位”、“海洋行政主管部門(mén)”等作為海洋污染賠償提出的主體，但缺乏具體細(xì)則，在實(shí)踐中容易造成“扯皮”現(xiàn)象。就賠償對(duì)象來(lái)說(shuō)，從生態(tài)補(bǔ)償看，補(bǔ)償對(duì)象是自然資源的所有者，國(guó)家作為海洋資源的所有者理應(yīng)是海洋污染賠償?shù)膶?duì)象，我國(guó)法律一般也如此規(guī)定。但是海洋環(huán)境的其他受益者或者說(shuō)海洋污染的其他受害者，如漁民、沿海周邊居民、海域開(kāi)發(fā)建設(shè)單位和個(gè)人請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利，卻并沒(méi)有得到明確。

1.2 海洋環(huán)境污染損害賠償缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)

《海洋環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施多年來(lái)，一些重要的海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)仍是空白，缺乏可操作性，亟需完善。由于海洋環(huán)境污染損害事實(shí)具有復(fù)雜性、廣泛性以及持久性等，從而導(dǎo)致?lián)p失的計(jì)算要比一般侵權(quán)行為造成的損失的計(jì)算困難得多。目前，除我國(guó)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局有一個(gè)漁業(yè)損失的計(jì)算辦法之外，海洋污染損害的損失類(lèi)型、賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)以及計(jì)算方法等，我國(guó)法律都沒(méi)有明確規(guī)定，這給海洋污染損害賠償?shù)膶?shí)務(wù)操作帶來(lái)相當(dāng)大的問(wèn)題。導(dǎo)致一方面，污染受害者的其他類(lèi)型損失、除漁民之外的其他受害者的損失無(wú)法得到賠償；另一方面，可能導(dǎo)致類(lèi)似污染案件的執(zhí)法尺度難以統(tǒng)一，在司法上也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，由于海洋環(huán)境污染損害存在隱性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)損失難以完全量化和標(biāo)準(zhǔn)化，也就難以落實(shí)到具體的資金賠償數(shù)額。而且，也正由于此，導(dǎo)致污染受害者、政府相關(guān)部門(mén)以及污染者等利益相關(guān)者之間就損害賠償?shù)木唧w金額存在較大分歧，甚至導(dǎo)致最終弱勢(shì)群體，無(wú)法獲得其應(yīng)有的賠償，尤其是漁民，而污染者卻能以較低的成本為其污染行為付出代價(jià)[1]。

1.3 海洋環(huán)境污染損害的賠償方式和范圍單一

現(xiàn)階段我國(guó)海洋污染賠償?shù)姆绞街饕袁F(xiàn)金賠償為主，沒(méi)有其他輔助形式的賠償方式。這導(dǎo)致，首先，由于賠償?shù)姆绞捷^為單一，只能寄托于污染者的現(xiàn)金賠償。然而，在實(shí)踐中，污染者有時(shí)不能及時(shí)、足額繳納，存在拖欠問(wèn)題，可能不了了之。其次，導(dǎo)致政府由于缺乏相應(yīng)的財(cái)務(wù)科目，無(wú)法與公共財(cái)政對(duì)接，賠償費(fèi)真正讓底層的污染受害者收益的程度非常有限。例如，2011年渤海蓬萊19-3溢油事故的賠償金問(wèn)題，也并未完全落實(shí)至各受損漁民。同時(shí)，我國(guó)海洋環(huán)境污染損害對(duì)政府之外的受害者只賠償直接的經(jīng)濟(jì)損失，而并不考慮污染對(duì)周邊企業(yè)、居民的間接經(jīng)濟(jì)損失和其他類(lèi)型損失，如優(yōu)美環(huán)境等精神損失。而這方面的環(huán)境權(quán)利也應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代人權(quán)理念的一部分。

綜合上述問(wèn)題，在海洋環(huán)境污染損害賠償領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)不斷完善相關(guān)法律及政策制度，以明確界定海洋環(huán)境污染賠償相關(guān)權(quán)利義務(wù)主體、賠償范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)，使法律具有切實(shí)的可操作性，有效保護(hù)海洋環(huán)境、避免引發(fā)不必要的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)公平與公正，提高法律法規(guī)的執(zhí)行效率，維護(hù)利益相關(guān)者合法權(quán)益。

2 海洋環(huán)境污染損害賠償中的利益相關(guān)者及其利益訴求

從利益相關(guān)者角度分析海洋環(huán)境污染損害賠償所涉主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和利益訴求，從而確定影響整個(gè)海洋環(huán)境污染損害賠償政策的效用，以及在完善海洋環(huán)境污染損害賠償政策法律制度中所應(yīng)考慮的各類(lèi)主體的關(guān)系結(jié)構(gòu)、可能采取的行動(dòng)和應(yīng)對(duì)策略。

2.1 利益相關(guān)者理論的基本方法與作用

20世紀(jì)90年代中期以后，利益相關(guān)者分析方法開(kāi)始廣泛應(yīng)用于自然資源管理實(shí)踐。這一方法是“通過(guò)確定一個(gè)系統(tǒng)中的主要角色或相關(guān)方，評(píng)價(jià)他們?cè)谠撓到y(tǒng)中的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益或興趣，以獲取對(duì)系統(tǒng)的了解的一種方法和過(guò)程”[2]，這一方法的主要目的是找出并確認(rèn)系統(tǒng)或干預(yù)中的“相關(guān)方”，對(duì)其經(jīng)濟(jì)利益及其在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的利益進(jìn)行評(píng)價(jià)[3]。簡(jiǎn)言之，海洋環(huán)境污染損害賠償利益相關(guān)者是指在海洋環(huán)境污染損害相關(guān)政策或行動(dòng)中具有利益關(guān)系的個(gè)人或群體。這些“利益”很大程度上決定了利益相關(guān)者的行為模式。

利益相關(guān)者角度的分析是以利益為中心、涵蓋政策制定執(zhí)行全過(guò)程的分析方法，與其他方法相比，更為系統(tǒng)和全面，能夠深入體制機(jī)制問(wèn)題的本質(zhì)，并進(jìn)而作為改革的重要依據(jù)。利益相關(guān)者分析的核心內(nèi)容是明確各利益相關(guān)方的利益性質(zhì)、地位和在發(fā)展干預(yù)中的作用及其互動(dòng)方式[4]，最終目的是在制定政策過(guò)程中，決定誰(shuí)的利益、以怎樣的次序應(yīng)予以考慮[5]。一旦甄別出利益相關(guān)者并對(duì)其利益訴求進(jìn)行考量，就有助于確定海洋環(huán)境污染損害評(píng)估與賠償中的利益相容或相抵的程度，目的是決定誰(shuí)的利益在完善這一政策制度時(shí)應(yīng)該予以考慮以及如何實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而調(diào)整、平衡現(xiàn)有的相關(guān)體制機(jī)制，使政策具有協(xié)調(diào)性和可實(shí)現(xiàn)性。通過(guò)利益相關(guān)者分析，可以充分考慮海洋環(huán)境污染損害中不同利益相關(guān)者對(duì)政策的態(tài)度、了解程度、相關(guān)政策對(duì)其利益的界定、與其他利益相關(guān)者之間潛在的聯(lián)合情況以及其影響政策的能力。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，仍必須以堅(jiān)持基本的環(huán)境保護(hù)原則為前提。

2.2 海洋環(huán)境污染損害賠償利益相關(guān)者及其利益訴求的界定

從海洋環(huán)境污染及損害的發(fā)生至賠償?shù)慕Y(jié)束，其實(shí)質(zhì)是所產(chǎn)生的利益糾紛的解決機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程。這一過(guò)程牽涉的利益相關(guān)者眾多、利益訴求類(lèi)型多樣。海洋環(huán)境污染損害機(jī)制所涉及的利益相關(guān)者劃分為兩類(lèi)：一是核心利益相關(guān)者，即權(quán)利主體和義務(wù)主體，主要包括政府、污染者、受害人；二是其他利益相關(guān)者，即其自身利益本身并為受到影響，但由于其社會(huì)責(zé)任或主體的性質(zhì)所決定的其要求參與進(jìn)入這類(lèi)法律關(guān)系當(dāng)中，如非政府組織、公共利益代表等。

2.3 海洋環(huán)境污染損害賠償核心利益相關(guān)者及其利益訴求

在海洋環(huán)境污染損害賠償政策制度的構(gòu)建過(guò)程中，核心利益相關(guān)者直接參與并影響政策的制定和機(jī)制的構(gòu)建，且承擔(dān)相關(guān)政策執(zhí)行而可能對(duì)其利益產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.1 政府及其利益訴求

根據(jù)法律規(guī)定，政府及海洋相關(guān)部門(mén)是海洋環(huán)境污染治理和請(qǐng)求賠償?shù)闹黧w。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)政府有義務(wù)對(duì)具有重要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的已遭到破壞的海洋生態(tài)整治和恢復(fù)，并賦予了海事行政主管部門(mén)強(qiáng)制采取避免或者減少船舶污染損害措施的權(quán)力和義務(wù)。此外，根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法第5條之規(guī)定，我國(guó)依法設(shè)立了以國(guó)家環(huán)境保護(hù)部為統(tǒng)管，以海洋漁業(yè)局、海事局、漁政漁港監(jiān)督管理局、軍隊(duì)環(huán)保部門(mén)為分管的五個(gè)海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)。與此同時(shí)，該法第41條又規(guī)定，造成或者可能造成海洋環(huán)境污染損害的，上述有關(guān)主管部門(mén)可以責(zé)令限期治理，繳納排污費(fèi)，支付消除污染費(fèi)用，賠償國(guó)家損失，并可以給予警告或罰款。此外，該法第90條也有類(lèi)似的規(guī)定，“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失。對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出賠償要求。

毫無(wú)疑問(wèn)，政府是海洋環(huán)境污染損害賠償政策的核心制定者和執(zhí)行者，也是這一機(jī)制重要的參與者，具體包括中央政府及其各相關(guān)部門(mén)、地方政府及其各相關(guān)部門(mén)。維護(hù)生態(tài)利益保護(hù)的責(zé)任只能由政府承擔(dān)。其職責(zé)主要是界定海洋環(huán)境污染所產(chǎn)生的損害、執(zhí)行相關(guān)政策和法律、保護(hù)海洋環(huán)境等。由于不同的執(zhí)行層級(jí)，相關(guān)政府部門(mén)的結(jié)構(gòu)亦較為復(fù)雜。在海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策制定中、在涉及重大海洋環(huán)境污染損害的事件中、中央政府及其相關(guān)部門(mén)是相關(guān)政策的制定者，而對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，則是政策的執(zhí)行者和具體海洋污染事件中的決策者。

作為總體，政府的利益訴求主要集中于海洋的可持續(xù)發(fā)展，海洋環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的和諧統(tǒng)一。然而，對(duì)于具體的海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)之間的利益訴求卻并不完全一致。例如，追求經(jīng)濟(jì)效益的地方政府與追求海洋環(huán)境效益的中央政府之間、追求經(jīng)濟(jì)效益的地方政府與追求環(huán)境效益的環(huán)保部門(mén)之間，能源與經(jīng)濟(jì)部門(mén)與環(huán)保部門(mén)之間的利益訴求，都有可能存在一定的沖突，而這在發(fā)展中國(guó)家往往是一個(gè)不能回避的問(wèn)題。主要原因在于，我國(guó)的行政體制、政府官員評(píng)價(jià)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益成為地方政府及其官員的基本利益訴求。這一情況不僅導(dǎo)致海洋環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行有可能被打折扣，而且可能導(dǎo)致地方政府之間的互相推諉和“搭便車(chē)”現(xiàn)象。此外，海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)人事和財(cái)政部門(mén)并不獨(dú)立于對(duì)應(yīng)級(jí)別的政府，使得地方政府和海洋環(huán)境保護(hù)部門(mén)之間的利益產(chǎn)生沖突。

2.3.2 污染者及其利益訴求

由上述法律規(guī)定可知，污染者必然是海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)幕局黧w。海洋環(huán)境污染的來(lái)源主要來(lái)自兩方面：一方面可能是具體的污染者、企業(yè)、海洋作業(yè)者造成的；另一方面可能是系統(tǒng)性海洋環(huán)境自然出現(xiàn)問(wèn)題而帶給人類(lèi)的災(zāi)害，很難歸因于具體的個(gè)人、團(tuán)體或者政府。海洋環(huán)境污染物排放主要包括：船源污染物排放者、海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染物排放者、海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染物排放者、陸源污染物排放者、海洋傾廢污染排放者等。毫無(wú)疑問(wèn)，上述海洋污染物的排放者，尤其是大型海洋污染物排放企業(yè)，是海洋環(huán)境污染損害相關(guān)政策調(diào)整和規(guī)制的對(duì)象。相關(guān)政策的制定，對(duì)其的利益影響最大、最直接。

此外，從現(xiàn)代環(huán)境侵權(quán)法的角度看，除直接污染責(zé)任承擔(dān)者之外，需要對(duì)海洋環(huán)境污染承擔(dān)的責(zé)任者眾多。根據(jù)我國(guó)民法通則和侵權(quán)行為法的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境污染責(zé)任的承擔(dān)，實(shí)行的是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任和連帶責(zé)任原則。因此，海洋環(huán)境污染損害賠償政策制定過(guò)程中所涉及的利益相關(guān)者會(huì)有所擴(kuò)大，即凡是同污染損害有關(guān)聯(lián)的企業(yè)和個(gè)人都可能承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。如美國(guó)1980年的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》規(guī)定，污染物質(zhì)造成環(huán)境損害后，需承擔(dān)連帶責(zé)任者還包括污染物質(zhì)儲(chǔ)存設(shè)施、容器的所有者和營(yíng)運(yùn)者以及污染物質(zhì)處置設(shè)施的所有者和營(yíng)運(yùn)者、運(yùn)輸者。

這一利益相關(guān)者是污染責(zé)任和賠償責(zé)任的承擔(dān)者，其在賠償政策中所追求的必然是賠償責(zé)任的最低，即經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而環(huán)境效益和社會(huì)效益并不是其追求價(jià)值，而是其在法律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。需要注意的是，在海洋環(huán)境污染損害賠償政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行中，雖然污染物排放者的類(lèi)型不同，其對(duì)于各自利益訴求的認(rèn)知及程度存在差異，但無(wú)非是期望在海洋環(huán)境污染損害賠償當(dāng)中盡可能減輕自身所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

2.3.3 受害人及其利益訴求

相對(duì)來(lái)說(shuō)，作為海洋環(huán)境污染的受害人，則因賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)的不同，其數(shù)量和范圍也有所不同。海洋環(huán)境污染的受害人是指生計(jì)或者物質(zhì)財(cái)產(chǎn)直接或者間接地受到海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策影響以及生計(jì)、財(cái)產(chǎn)或精神等直接或者間接地受到海洋環(huán)境污染損害行為影響的群體，具體包括利益直接或間接遭受損失的自然人、法人或其他組織，如漁民、周邊企業(yè)、沿海居民，根據(jù)海洋污染損害的情況，可以分為直接受害人和間接受害人[6]。直接受害人則是因海洋環(huán)境污染而導(dǎo)致海域使用權(quán)遭受侵害的權(quán)利主體，如養(yǎng)殖物損失利益相關(guān)者，其享有請(qǐng)求污染者賠償養(yǎng)殖物損失的權(quán)利，包括企業(yè)和個(gè)人。間接受害人，則是指優(yōu)美海洋環(huán)境質(zhì)量遭受侵害的利益相關(guān)者，即指公眾，依照我國(guó)法律，自然人依法享有享受優(yōu)美海洋環(huán)境質(zhì)量的權(quán)利，如從事旅游、娛樂(lè)、體育、療養(yǎng)等。這類(lèi)損害具有間接性，即并不直接作用于受害人本身，且對(duì)其造成的損失也不直接產(chǎn)生，而是隨著污染的擴(kuò)散、對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響而逐漸顯現(xiàn)，其侵害的對(duì)象常常是一定地區(qū)范圍內(nèi)不特定的多數(shù)人或物。從廣義上說(shuō)，只要是上述所說(shuō)的權(quán)利受到影響的人，都可以界定為此類(lèi)損害賠償?shù)睦嫦嚓P(guān)者，從狹義和實(shí)際損害賠償操作層面上來(lái)說(shuō)，這類(lèi)利益相關(guān)者的范圍也必須限于法定之內(nèi)，即特定區(qū)域的特定群體。

海洋環(huán)境污染受害人的利益訴求較為復(fù)雜，可以概括為經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益和精神利益三個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)利益，即其因海洋環(huán)境污染而造成的直接經(jīng)濟(jì)利益損失，包括海水養(yǎng)殖作物損失、養(yǎng)殖工具等各類(lèi)損失；環(huán)境利益，是因海洋環(huán)境污染而導(dǎo)致海洋生態(tài)平衡遭到破壞、環(huán)境自凈能力減弱，進(jìn)而影響周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，這一環(huán)境利益是其經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)，一般由國(guó)家代為請(qǐng)求賠償；精神利益，是指因污染而引起的海洋環(huán)境優(yōu)美度的降低，周邊人群欣賞優(yōu)美海洋環(huán)境的利益受到影響，而這在我國(guó)的相關(guān)法律中尚未規(guī)定。環(huán)境利益和精神利益，是非經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)我國(guó)民法通則、侵權(quán)行為法，海洋環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)利益的直接受害人，往往可以成為海洋環(huán)境損害賠償?shù)拿袷聶?quán)利主體。在我國(guó)，這類(lèi)權(quán)利主體包括自然人、法人和其他組織以及作為特殊民事主體的國(guó)家。對(duì)于直接受害人來(lái)說(shuō)，行使賠償請(qǐng)求權(quán)，獲得損害的經(jīng)濟(jì)賠償，恢復(fù)其賴(lài)以維持生計(jì)海域的環(huán)境功能，或者在無(wú)法修復(fù)的情況下，提供其基本的生活保障，是其基本利益訴求。對(duì)于間接的受害人來(lái)說(shuō)，要求恢復(fù)海域的優(yōu)美環(huán)境是其基本利益訴求。

無(wú)論是直接受害人還是間接受害人，上述三類(lèi)利益都受到了影響。直接受害人的利益訴求主要包括：直接的經(jīng)濟(jì)利益損失和環(huán)境利益損失（其持續(xù)發(fā)展能力的基礎(chǔ)）；而作為間接受害人，其利益訴求主要是：環(huán)境利益損失和精神損失（其對(duì)周邊優(yōu)美環(huán)境的期待）。從兩者之間的利益訴求的互補(bǔ)性看，兩者可以結(jié)成利益聯(lián)盟，從而緩解其在海洋環(huán)境污染損害賠償中的弱勢(shì)地位，并進(jìn)一步加大對(duì)政策的影響力度。

2.4 海洋環(huán)境污染損害賠償其他利益相關(guān)者及其利益訴求

隨著環(huán)境保護(hù)的日趨重要和非政府組織機(jī)構(gòu)的日漸完善，除上述核心利益相關(guān)者外，因海洋環(huán)境污染及損害而產(chǎn)生的利益相關(guān)者還可包括其他相關(guān)政策決策的可能參與主體，如其他地區(qū)、非政府組織（NGOs）等公共利益代表。

2.4.1 其他地區(qū)

海洋環(huán)境污染物的擴(kuò)散性決定了其污染損害可能存在跨行政區(qū)域的問(wèn)題。一方面，當(dāng)出現(xiàn)沿海地區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)政策或污染損害賠償政策有所不同的情況下，有可能導(dǎo)致排污企業(yè)將其產(chǎn)業(yè)或投資轉(zhuǎn)移至污染物排放政策相對(duì)寬松、排放成本更低的行政區(qū)域，從而導(dǎo)致其他沿海地區(qū)海洋環(huán)境的損害加重。另一方面，由于海洋環(huán)境與大氣環(huán)境類(lèi)似，具有流動(dòng)性，海洋環(huán)境污染物在某一地區(qū)的排放，有可能最終導(dǎo)致多個(gè)相鄰行政轄區(qū)內(nèi)的海洋環(huán)境受到影響，從而產(chǎn)生相應(yīng)的損害賠償問(wèn)題。這就可能存在一個(gè)以上政府要求污染者進(jìn)行治理和賠償?shù)目赡苄?。如果不考慮這一情況，那么，海洋作為一個(gè)整體，相關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)政策、海洋環(huán)境污染損害賠償政策的環(huán)境效益可能將受到損害。因此，毫無(wú)疑問(wèn)，作為利益相關(guān)者的“其他地區(qū)”的利益訴求相對(duì)來(lái)說(shuō)應(yīng)是環(huán)境效益優(yōu)先。

2.4.2 海洋環(huán)境保護(hù)非政府組織（NGOs）

海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制的公共利益相關(guān)者主要是指公眾、社區(qū)和各類(lèi)組織等。廣大公眾并不直接參與海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制，但是，對(duì)于海洋環(huán)境污染損害賠償相關(guān)政策的執(zhí)行，卻關(guān)系到公眾、尤其是沿海公眾的利益。雖然，在海洋環(huán)境污染損害賠償政策制定過(guò)程中，政府必然需顧及公眾的利益，此時(shí)，政府與公眾的利益訴求可以說(shuō)是一致的，即追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的和諧統(tǒng)一。然而，從對(duì)于環(huán)境效益的認(rèn)知上看，公眾與政府之間卻有所不同。非政府組織逐漸興起，其是既獨(dú)立于政府、又獨(dú)立于公眾的公共利益的代表，往往具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，具有較高的自由度活躍于海洋環(huán)境保護(hù)政策的制定與執(zhí)行過(guò)程中。尤其是在發(fā)生重大環(huán)境公共利益損失事件的過(guò)程中，代表民眾與強(qiáng)勢(shì)群體抗衡，維護(hù)公共利益。例如國(guó)際上的綠色和平組織、綠色之家等。

雖然環(huán)境保護(hù)非政府組織有其自身的利益訴求，但在環(huán)境利益這一點(diǎn)上，非政府組織與公眾之間則高度一致，在尋求環(huán)境效益方面，甚至比公眾更為迫切。

表1 海洋環(huán)境污染損害賠償中的利益相關(guān)者及其利益訴求Tab.1 The stakeholders and their interests in the marine environmental pollution damage compensation

3 海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制利益相關(guān)者之間的相互作用與關(guān)系

基于海洋環(huán)境污染損害賠償制度政策的設(shè)計(jì)與構(gòu)建問(wèn)題，分析各類(lèi)利益相關(guān)者之間的相互作用，從而考察其在政策設(shè)計(jì)中可能產(chǎn)生的影響。

3.1 利益相關(guān)者之間的相互作用

在設(shè)定海洋環(huán)境污染損害賠償權(quán)利義務(wù)主體的范圍過(guò)程中，必須面對(duì)以下問(wèn)題：出現(xiàn)海洋污染及損害時(shí)，由誰(shuí)承擔(dān)賠償義務(wù)？由誰(shuí)享有獲得賠償?shù)臋?quán)利？這一污染賠償?shù)幕鶞?zhǔn)是什么？利益相關(guān)者之間的相互作用如圖1所示。

3.1.1 政府

海洋環(huán)境污染損害賠償不同于其他一般侵權(quán)損害賠償。其首先是一項(xiàng)海洋環(huán)境保護(hù)救濟(jì)機(jī)制；其次，保障作為弱勢(shì)群體的受害人能夠獲得賠償并使賠償能夠有效彌補(bǔ)其所受到的損失。因此，在確定海洋環(huán)境污染損害賠償權(quán)利義務(wù)主體的過(guò)程中，政府不僅需要尋求環(huán)境效益的最大化，最大程度彌補(bǔ)由于污染而引起的海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的損失，同時(shí)，也要保護(hù)受害人的經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益得到最大程度的滿足。在這一點(diǎn)上，政府與受害人、環(huán)境保護(hù)非政府組織以及其他公共利益代表的利益訴求是一致的。因此，在設(shè)計(jì)、制定和完善海洋環(huán)境污染損害賠償政策過(guò)程中，在當(dāng)前法律體系內(nèi)，政府必然將傾向于慎重考慮受害人、其他地區(qū)的利益訴求，從而加重對(duì)污染者的索賠力度，以保障受害人的經(jīng)濟(jì)效益和海洋可持續(xù)發(fā)展。

圖1 海洋環(huán)境污染損害賠償政策制定中利益相關(guān)者之間的關(guān)系Fig.1 The relationships between stakeholders in the process of policy-making for the marine environmental pollution damage compensation

3.1.2 污染者

對(duì)于污染物排放企業(yè)來(lái)說(shuō)，承擔(dān)環(huán)境責(zé)任、尤其是對(duì)其形成的環(huán)境破壞進(jìn)行救濟(jì)是其法律義務(wù)。但是，作為市場(chǎng)主體上的理性經(jīng)濟(jì)人，其必然是希望在政策的制定過(guò)程中，能將其經(jīng)濟(jì)利益最大限度地予以考慮。為此，這類(lèi)主體往往通過(guò)游說(shuō)、經(jīng)濟(jì)投資等試圖影響政府的決策方式。

3.1.3 公眾和環(huán)境保護(hù)非政府組織

通過(guò)公眾參與機(jī)制，公眾和環(huán)境保護(hù)非政府組織可以對(duì)政府的決策產(chǎn)生一定的影響。這類(lèi)主體、尤其是后者可以為政府在制定海洋環(huán)境污染損害賠償政策的過(guò)程中提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持，彌補(bǔ)政府在海洋環(huán)境專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的不足和欠缺，并對(duì)這一過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

3.1.4 其他地區(qū)

從以上污染者的利益訴求及其對(duì)海洋環(huán)境政策的影響及追求來(lái)看，可以看出對(duì)于海洋環(huán)境污染損害賠償政策的設(shè)定不僅僅一個(gè)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，同時(shí)也有可能成為是一個(gè)重要的地區(qū)協(xié)調(diào)問(wèn)題，在政策的制定過(guò)程中，一方面要考慮各自的利益，另一方面，也需要對(duì)政策制定者施壓，以降低對(duì)其他地區(qū)的影響。

3.2 利益相關(guān)者相互作用的影響

第一，政府是海洋環(huán)境污染損害賠償政策制定和執(zhí)行的基本推動(dòng)力。毫無(wú)疑問(wèn)，政府是海洋環(huán)境污染損害相關(guān)政策的核心設(shè)計(jì)者。作為決策者，在防治海洋環(huán)境污染、保護(hù)海洋環(huán)境的事業(yè)中，政府及其相關(guān)部門(mén)的決定和行動(dòng)將在一定程度上決定了海洋環(huán)境污染損害賠償政策的制定和執(zhí)行。當(dāng)然，從現(xiàn)代民主政治的角度來(lái)看，這并不意味著政府可以隨意地設(shè)計(jì)海洋環(huán)境污染損害賠償政策，其必須慎重考慮其他利益相關(guān)者的利益訴求及其相互關(guān)系。

第二，污染者和受害人得到公平對(duì)待是保障海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制有效運(yùn)行的基本保證。海洋環(huán)境污染損害賠償政策的制定必須基于國(guó)家法律的基本要求。因此，確保權(quán)利義務(wù)的合法合理分配，成為海洋環(huán)境污染損害賠償政策制定的關(guān)鍵問(wèn)題。而且，不同利益訴求之間的平衡和公平對(duì)待是政策制定之后得以有效執(zhí)行的基本保障。相對(duì)于政策的制定來(lái)說(shuō)，能夠順利、有效執(zhí)行才是一項(xiàng)政策制定的基本訴求。

第三，公眾和環(huán)境保護(hù)非政府組織的參與對(duì)政策制定的影響并不明顯。雖然，公眾和非政府組織可以通過(guò)公眾參與等方式而介入海洋環(huán)境污染損害賠償政策的設(shè)計(jì)和制定過(guò)程，但其對(duì)政策本身的影響卻并不明顯。之所以如此，主要有三個(gè)原因：首先，對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，公眾參與可能是其表達(dá)利益訴求的適當(dāng)途徑，然而，由于信息不對(duì)稱(chēng)的原因，公眾并不能非常準(zhǔn)確地界定其自身的利益及其受到的威脅；其次，雖然政府是公共利益的代言人，但顯然，政府作為一個(gè)主體，有其自身獨(dú)立的利益訴求，甚至可能和公眾的利益訴求相沖突，例如公眾環(huán)境利益與政府尋求經(jīng)濟(jì)利益之間的沖突；第三，企業(yè)利益訴求表達(dá)的過(guò)程中，公眾和非政府組織并沒(méi)有法定的機(jī)會(huì)去影響這些企業(yè)做出的決策。上述這些情況的存在，可能導(dǎo)致海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制的執(zhí)行缺乏廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。

4 構(gòu)建海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制的對(duì)策建議

針對(duì)當(dāng)前海洋環(huán)境污染損害賠償各利益相關(guān)者的基本情況，在海洋環(huán)境污染損害賠償領(lǐng)域應(yīng)提出切實(shí)可行的政策建議，包括立法模式的選擇和立法內(nèi)容的確立，并從確保海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制有效運(yùn)行的角度提出具體的保障措施。

4.1 中國(guó)海洋環(huán)境污染損害賠償立法模式選擇

當(dāng)前，完善立法已成為中國(guó)海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制的必然選擇，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境立法體系內(nèi)完善環(huán)境損害賠償及其糾紛處理的法律制度，并且采用實(shí)體和程序一體規(guī)定的專(zhuān)門(mén)立法模式。

為便于適用和執(zhí)行，立法必須選擇恰當(dāng)?shù)哪Ｊ健膰?guó)家層面立法，主要可以采取制定單行“法律”、修改現(xiàn)行法律以及制定行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章等模式。對(duì)于制定單行法律或修改現(xiàn)行法律來(lái)說(shuō)時(shí)機(jī)尚未成熟，且其占用過(guò)多立法資源，短期內(nèi)亦無(wú)法出臺(tái)，而部門(mén)規(guī)章的效力等級(jí)較低，在與地方性法規(guī)之間出現(xiàn)矛盾的情況下，容易被忽視。因此，可以采取由國(guó)務(wù)院制定“海洋環(huán)境污染損害賠償條例”的立法模式，其優(yōu)勢(shì)在于立法程序相對(duì)寬松，立法周期較短，且更具可操作性。

4.2 中國(guó)海洋環(huán)境污染損害賠償立法應(yīng)確立的基本規(guī)則

結(jié)合當(dāng)前海洋環(huán)境污染損害賠償法律制度和實(shí)施機(jī)制存在的問(wèn)題和各利益相關(guān)者的利益訴求，在未來(lái)海洋環(huán)境污染損害賠償行政法規(guī)制定中，至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面內(nèi)容：

第一，利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)制衡規(guī)則。首先，在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，建立政府海洋環(huán)境污染損害問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確政府代表國(guó)家向污染者請(qǐng)求賠償?shù)穆氊?zé)和權(quán)限。其次，明確污染者的賠償責(zé)任及其范圍，及其在履行賠償責(zé)任中的權(quán)利等；第三，明確受害者的求償權(quán)利，規(guī)定其向政府相關(guān)部門(mén)請(qǐng)求協(xié)助的權(quán)利以及其他相關(guān)權(quán)利和義務(wù)；第四，明確其他利益相關(guān)者，包括非政府組織、科學(xué)家在海洋環(huán)境污染損害賠償中所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。當(dāng)然，在界定權(quán)利義務(wù)時(shí)，有必要向弱勢(shì)利益相關(guān)者的權(quán)益維護(hù)傾斜，即在求償時(shí)有獲得國(guó)家資金等各方面幫助的權(quán)利等。

第二，海洋環(huán)境污染損害評(píng)估規(guī)則。在“海洋環(huán)境污染損害賠償條例”基礎(chǔ)上，由環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國(guó)家海洋局制定“海洋環(huán)境污染損害評(píng)估規(guī)則”。這一規(guī)則應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：?jiǎn)?dòng)評(píng)估的主體，包括各級(jí)政府等；參與評(píng)估的主體，包括污染者、受害人、非政府組織等；評(píng)估體系的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法的界定，包括參考方法、其他方法；評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，包括建立環(huán)境污染損害評(píng)估鑒定隊(duì)伍，明確職能定位；評(píng)估程序和管理制度等，包括評(píng)估前、評(píng)估中、評(píng)估后各階段的要求等。

第三，海洋環(huán)境污染損害賠償規(guī)則。由環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家海洋局聯(lián)合制定“海洋環(huán)境污染損害賠償規(guī)則”，就污染損害的賠償規(guī)則進(jìn)行界定，應(yīng)當(dāng)包括：賠償請(qǐng)求范圍，包括受害人的直接和間接損失；賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，即對(duì)經(jīng)濟(jì)損失或環(huán)境損失按照評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行量化，即無(wú)論引起海洋環(huán)境污染的具體原因?yàn)楹?，在適用法律的標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)趨于一致，使法律具有切實(shí)的可操作性，避免引發(fā)不必要的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)立法的公平與公正，提高法律法規(guī)的執(zhí)行效率，維護(hù)利益相關(guān)者合法權(quán)益；賠償?shù)某绦颍瑢?duì)賠償?shù)膯?dòng)、結(jié)束等進(jìn)行規(guī)定；賠償產(chǎn)生的責(zé)任的分配，等。

第四，國(guó)家海洋生態(tài)損害索賠機(jī)構(gòu)。國(guó)家應(yīng)建立由環(huán)保、漁業(yè)、海洋、航運(yùn)和法律等各領(lǐng)域?qū)＜医M成的國(guó)家海洋生態(tài)損害索賠專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，并由固定的行政部門(mén)代表國(guó)家提起索賠，提高賠償效率。一旦在我國(guó)海域造成海洋環(huán)境污染損害，由該機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各級(jí)各部門(mén)來(lái)進(jìn)行污染控制、清除、監(jiān)測(cè)和環(huán)境恢復(fù)工作，同時(shí)積累證據(jù)，在得到賠償后根據(jù)各部門(mén)的支出予以補(bǔ)償。

第五，信息公開(kāi)和公眾參與規(guī)則。公眾參與不僅是一項(xiàng)基本原則，還應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)基本制度。在“海洋環(huán)境污染損害賠償條例”中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定海洋環(huán)境污染損害的信息公開(kāi)制度和公眾參與的相關(guān)規(guī)則，提升公眾參與環(huán)境污染損害賠償相關(guān)決策的影響力和法律效力。具體包括：信息公開(kāi)的范圍、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、公開(kāi)的方式，信息反饋的機(jī)制，公眾參與的范圍、參與的方式等。從而拓展公眾參與的途徑，詳細(xì)規(guī)定保證舉行聽(tīng)證會(huì)的次數(shù)、質(zhì)量，擴(kuò)大公眾參與的范圍，實(shí)現(xiàn)全程參與[7]。

4.3 海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制

完善相關(guān)保障機(jī)制，對(duì)于進(jìn)一步救濟(jì)海洋環(huán)境污染損害，具有重大意義。

第一，污染責(zé)任保險(xiǎn)。建立健全污染責(zé)任保險(xiǎn)體系和海洋環(huán)境污染責(zé)任信托基金。在我國(guó)已推行的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，建立健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的制度體系，采取強(qiáng)制和自愿相結(jié)合的保險(xiǎn)模式，鼓勵(lì)大多數(shù)企業(yè)自愿購(gòu)買(mǎi)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，而對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大、污染嚴(yán)重的區(qū)域或者行業(yè)，嘗試強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)[8]。

第二，建立環(huán)境污染責(zé)任信托基金。應(yīng)對(duì)嚴(yán)重污染行業(yè)、高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)征收特別環(huán)境稅，用以建立專(zhuān)項(xiàng)的環(huán)境污染責(zé)任信托基金。這類(lèi)基金可由環(huán)保部、國(guó)家海洋局或者第三方負(fù)責(zé)管理，在出現(xiàn)污染事故時(shí)，配合環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)造成的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)、自然資源損失進(jìn)行賠付，從而保障弱勢(shì)利益相關(guān)者的合法權(quán)益。

第三，環(huán)保問(wèn)責(zé)制。對(duì)政府環(huán)保責(zé)任的履行情況進(jìn)行檢查考評(píng)，對(duì)因?yàn)樾姓蛔鳛槎斐森h(huán)保責(zé)任缺失的地方政府、政府主要負(fù)責(zé)人、分管環(huán)保工作的負(fù)責(zé)人、環(huán)保行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)人以及肇事企業(yè)負(fù)責(zé)人等相關(guān)責(zé)任人追究失職責(zé)任，有效地遏制地方保護(hù)主義。

[1]趙馨.我國(guó)海洋污染賠償法律制度探析[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2011（7）：55-59.

[2]李小云.參與式發(fā)展概論——理論-方法-工具 [M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2001.

[3]鄭海霞，張陸彪，張耀軍.金華江流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者分析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009，37（25）：12111-12115.

[4]李小云.參與式發(fā)展概論——理論-方法-工具 [M].北京：國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2001.

[5]陳宏輝，賈生華.企業(yè)利益相關(guān)者三維分類(lèi)的實(shí)證分析[J],經(jīng)濟(jì)研究，2004（4）：80-90.

[6]崔琴.海岸帶綜合管理中的利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].華章，2009（4）：153，157.

[7]劉呈慶，田建國(guó).建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的利益相關(guān)者博弈框架分析[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版）,2009，32（2）：243-247.

[8]王金南.關(guān)于建立海洋污染損害評(píng)估賠償機(jī)制的思考[EB/ OL].[2011-11-30].中國(guó)生態(tài)修復(fù)網(wǎng).http://www.er-china. com/PowerLeader/html/2011/11/20111130191028.shtml

Construction of the Marine Environmental Pollution Damage Compensation Mechanism from the Perspective of Stakeholders

Yang Zhihong，Li Shuangjian，Zhou Yipu
（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

Currently，the legal system and implementation measures for the marine environmental pollution damage compensation mechanism are not perfect.From the perspective of stakeholders，this paper defines and analyzes the types of stakeholders involved in the system，their interests and pattern of behavior.By analyzing the structure and interaction between stakeholders，we identify the impact of their behavior on the development of marine environmental damage compensation mechanism.On this basis，it tries to design a more completed marine environmental pollution damages compensation system and provide a foundation for the implementation of this policy.

marineenvironmentalpollutiondamages；stakeholders；interests；democraticconsultation

F205

：A

：2095-1647（2014）05-0013-09

2014-02-26

中國(guó)海洋發(fā)展研究中心科研項(xiàng)目“海洋環(huán)境污染損害賠償機(jī)制研究——利益相關(guān)者角度” [AOCQN201214]

羊志洪，女，助理研究員，博士，主要研究方向：環(huán)境規(guī)劃與管理，E-mail：kuailefeixiang@163.com