新《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》之我見

陳維青

[摘要] 財(cái)政部于2012年2月發(fā)布新修訂的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，其中很重要的變化是增加了事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的有關(guān)內(nèi)容。論文分析了事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的現(xiàn)狀，并以新《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》為指導(dǎo)，提出了建立與完善事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的對策與建議。

[關(guān)鍵詞] 事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則；財(cái)務(wù)監(jiān)督

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 22. 005

[中圖分類號(hào)]F275[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673 - 0194（2012）22- 0009- 03

1新《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》修訂概述

為進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)務(wù)行為，加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，提高資金使用效益，保障事業(yè)單位健康發(fā)展，財(cái)政部于2012年2月7日發(fā)布了新修訂的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（以下簡稱新《規(guī)則》），自2012年4月1日起施行。

新《規(guī)則》仍然保持了原有的事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度體系框架，但同時(shí)也體現(xiàn)了近幾年國家財(cái)政改革的相關(guān)內(nèi)容，并突出事業(yè)單位的公益性以及財(cái)政突出科學(xué)化精細(xì)化管理的要求?！兑?guī)則》修訂的主要內(nèi)容體現(xiàn)在4個(gè)方面：①完善了事業(yè)單位預(yù)算管理辦法；②確立了事業(yè)單位收支管理完整性的原則；③有針對性地解決事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的一些共性和突出的問題；④在部分行業(yè)事業(yè)單位引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。

新《規(guī)則》中絕大部分章節(jié)都是在原來內(nèi)容基礎(chǔ)上修改完善的，只有一章是增加的，即財(cái)務(wù)監(jiān)督，可見財(cái)務(wù)監(jiān)督在事業(yè)單位已經(jīng)提上很重要的地位了。

2事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督現(xiàn)狀及加強(qiáng)的必要性

2.1 現(xiàn)狀

事業(yè)單位由于性質(zhì)的特殊性，資產(chǎn)大都來源于國家，很多事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作人員對國有資產(chǎn)管理重視度不夠，造成國有資產(chǎn)大量被侵蝕流失，財(cái)務(wù)科目、賬簿、報(bào)表等混亂，單位監(jiān)督審核程序不完善，監(jiān)督力度薄弱；很多單位即使有監(jiān)督部門，但部門財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)不高，法律意識(shí)淡薄，職業(yè)判斷能力較弱，通過采購、投資環(huán)節(jié)和各種虛造、偷換報(bào)銷票據(jù)私自竊取事業(yè)單位的資產(chǎn)；也有很多事業(yè)單位內(nèi)、外部財(cái)務(wù)監(jiān)督部門執(zhí)法不嚴(yán)，比如單位出于維護(hù)單位名譽(yù)利益的考慮，對賬外資產(chǎn)、資產(chǎn)評估不實(shí)、變相隱瞞截留收入，而外部財(cái)務(wù)監(jiān)督管理部門對于事業(yè)單位一些不法行為打擊力度不夠，不能嚴(yán)格依照相關(guān)法律規(guī)定采取懲罰措施。財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的松散無力，直接導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理的低效能和國有資產(chǎn)的侵蝕流失。

可見，事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督現(xiàn)存的種種問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了事業(yè)單位健康發(fā)展，更使其公益職能大打折扣。

2.2 新《規(guī)則》增加財(cái)務(wù)監(jiān)督的背景及意義

鑒于上述原因，新《規(guī)則》有必要強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督，同時(shí)筆者分析還有以下幾點(diǎn)考慮：

（1）使《規(guī)則》體系更加完善。新《規(guī)則》分總則、單位預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、事業(yè)單位清算、財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析、財(cái)務(wù)監(jiān)督、附則12章68條。原《規(guī)則》分為總則、單位預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)余及其分配、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、事業(yè)單位清算、財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析、附則11章47條。很顯然，新《規(guī)則》增加了一章（財(cái)務(wù)監(jiān)督）、21條，這樣使《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》體系更兼充實(shí)與完善。

（2）財(cái)務(wù)監(jiān)督是單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的重要組成部分，也應(yīng)該成為《規(guī)則》的組成部分。財(cái)務(wù)監(jiān)督是運(yùn)用單一或系統(tǒng)的財(cái)務(wù)指標(biāo)對事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行觀察、判斷、建議和督促。它是公共組織財(cái)務(wù)管理工作的重要組成部分，也是國家財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)。財(cái)務(wù)監(jiān)督通過對公共組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)及財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行評價(jià)，指出其合理的、有效率的方面，以便繼續(xù)推廣；同時(shí)指出其不合理、無效率的方面及存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施和辦法，促使公共組織加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作，挖掘內(nèi)部潛力，不斷提高工作效率。財(cái)務(wù)監(jiān)督能促進(jìn)各公共組織加強(qiáng)預(yù)算管理，保證公共組織收支預(yù)算的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)公共組織嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度及財(cái)經(jīng)紀(jì)律，增強(qiáng)廣大財(cái)務(wù)工作者和單位領(lǐng)導(dǎo)的法制觀念。

（3）突出財(cái)務(wù)監(jiān)督地位。前已述及，財(cái)務(wù)監(jiān)督是一個(gè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的重要組成部分，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的質(zhì)量，直接關(guān)系到國有資產(chǎn)的安全及國家財(cái)政資金的使用效果。為了使各公共組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)運(yùn)行于正常有序的軌道上，讓有限的資金取得盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，就必須按照一定的依據(jù)加強(qiáng)公共組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督。事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門對單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、資金運(yùn)行具有極其重要的監(jiān)督職能，把好財(cái)務(wù)這道閘門，對于防止國有資產(chǎn)流失具有舉足輕重的作用。

（4）行政單位、金融企業(yè)等財(cái)務(wù)規(guī)則或財(cái)務(wù)制度都包含財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容。財(cái)政部早在1998年就頒布實(shí)施了《行政單位財(cái)務(wù)通則》，其中第十章就是財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容。2010年6月財(cái)政部發(fā)布《地方金融企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理辦法》，旨在加強(qiáng)對地方金融企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理，規(guī)范地方金融企業(yè)的財(cái)務(wù)行為。此前已頒布《金融企業(yè)財(cái)務(wù)通則》以及《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》，主要是為規(guī)范中央金融企業(yè)的財(cái)務(wù)行為?？梢姡妒聵I(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》中也有必要加上財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容。

3以新《規(guī)則》為綱領(lǐng)，建立與完善事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督體制

3.1 明確事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督內(nèi)容

事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)該貫穿于其財(cái)務(wù)管理的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)該是事業(yè)單位的整個(gè)財(cái)務(wù)活動(dòng)，即應(yīng)對事業(yè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的方方面面進(jìn)行全面的監(jiān)督，內(nèi)容主要包括對事業(yè)單位預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理以及其他方面如有無貪污、挪用、多吃多占、請客送禮、行賄受賄等違法違紀(jì)行為，有無向其他單位、所屬單位或個(gè)人非法攤派，非法集資及亂收費(fèi)現(xiàn)象；依法代收代扣的國家稅收是否及時(shí)足額上繳國庫等等的監(jiān)督。其作用旨在促進(jìn)單位國有資產(chǎn)安全和完整，保證財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律嚴(yán)肅性。要求所有的事業(yè)單位要以國家的有關(guān)方針政策、法律法規(guī)、財(cái)務(wù)制度及財(cái)經(jīng)紀(jì)律為依據(jù)和準(zhǔn)繩，嚴(yán)格執(zhí)行國家批準(zhǔn)的各項(xiàng)費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)、人員編制和定額指標(biāo)以及經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的行政事業(yè)發(fā)展計(jì)劃、業(yè)務(wù)工作的管理規(guī)定及辦法。

3.2 豐富與完善事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督形式

3.2.1 事前事中和事后監(jiān)督相結(jié)合

事前監(jiān)督是指在財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施以前所進(jìn)行的監(jiān)督。比如，對預(yù)算或計(jì)劃執(zhí)行前進(jìn)行的監(jiān)督，對某項(xiàng)業(yè)務(wù)開展之前的資金準(zhǔn)備情況的監(jiān)督等，都屬于事前監(jiān)督。事中監(jiān)督是指在財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行過程中所進(jìn)行的監(jiān)督。比如：對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，對專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行的監(jiān)督，都屬于事中監(jiān)督。事后監(jiān)督是指在財(cái)務(wù)活動(dòng)發(fā)生以后對其結(jié)果進(jìn)行的監(jiān)督。比如：對事業(yè)單位決算編報(bào)進(jìn)行的監(jiān)督，對各項(xiàng)資金最終使用結(jié)果進(jìn)行的監(jiān)督，都屬于事后監(jiān)督。事前監(jiān)督防患于未然，事中監(jiān)督貫穿財(cái)務(wù)活動(dòng)的始終，事后監(jiān)督總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題，提出改進(jìn)意見。幾種監(jiān)督形式應(yīng)有機(jī)結(jié)合。

3.2.2 日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合

日常監(jiān)督是指對事業(yè)單位一定時(shí)期內(nèi)所有財(cái)務(wù)活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督。比如：對單位一個(gè)預(yù)算年度財(cái)務(wù)管理情況進(jìn)行的全面監(jiān)督。全面監(jiān)督的范圍廣、內(nèi)容多，涉及公共組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)。專項(xiàng)監(jiān)督是指對事業(yè)單位的某一項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督。比如：對事業(yè)收入情況的監(jiān)督，對事業(yè)單位某年的業(yè)務(wù)招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)開支情況的監(jiān)督。日常監(jiān)督由于涉及面廣，內(nèi)容多，工作量大，要求高，一般應(yīng)組織專業(yè)人員進(jìn)行。專項(xiàng)監(jiān)督可對事業(yè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行深入的檢查監(jiān)督，便于發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)工作中存在的問題，有針對性地提出改進(jìn)措施，提高財(cái)務(wù)管理工作質(zhì)量。

3.2.3 內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合

內(nèi)部監(jiān)督是指事業(yè)單位自行組織的、由內(nèi)部機(jī)構(gòu)或人員對本單位的財(cái)務(wù)收支、經(jīng)營管理活動(dòng)及其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行監(jiān)督，檢查其真實(shí)性、正確性、合法性、合規(guī)性和有效性，提出意見建議的一種監(jiān)督活動(dòng)。其主要目的是健全單位內(nèi)部控制制度，完善公共組織財(cái)務(wù)管理的自我監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。外部監(jiān)督是指由事業(yè)單位外部有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員對單位的財(cái)務(wù)收支、資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，包括：由主管部門或者財(cái)政、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門對財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督；由主管部門或財(cái)政部門組織有關(guān)單位進(jìn)行的聯(lián)審互查；有關(guān)社會(huì)中介組織，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所按照國家規(guī)定對財(cái)務(wù)活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督。其目的在于監(jiān)督檢查單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的合法性、合規(guī)性和有效性，防止腐敗行為滋生蔓延。

3.3 建立與健全財(cái)務(wù)監(jiān)督制度和依法公開財(cái)務(wù)信息，保證財(cái)務(wù)監(jiān)督作用的發(fā)揮

3.3.1 建立健全內(nèi)部控制制度

財(cái)政部于2011年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿）?！兑?guī)范》所稱內(nèi)部控制，是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定一系列制度、實(shí)施相關(guān)措施和程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的動(dòng)態(tài)過程。內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，提高公共服務(wù)的效率和效果。建立并實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)遵循制衡性原則、重要性原則、適應(yīng)性原則以及成本效益原則。同時(shí)，規(guī)范還就預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、債務(wù)、經(jīng)濟(jì)合同、評價(jià)與監(jiān)督等方面控制進(jìn)行了相關(guān)要求。并強(qiáng)調(diào)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和本規(guī)范，建立適合本單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理要求的內(nèi)部控制制度，并組織實(shí)施。

3.2.2 建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度

進(jìn)行事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，要對其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行全面的審查評價(jià)，因此，審計(jì)的內(nèi)容主要取決于領(lǐng)導(dǎo)干部在單位中的地位及其應(yīng)履行的職責(zé)，主要包括被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位有無建立適當(dāng)?shù)膬?nèi)部控制制度，財(cái)務(wù)收支活動(dòng)是否真實(shí)、合法，資產(chǎn)負(fù)債是否真實(shí)、完整，主要業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是否完成，有無違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)與廉政規(guī)定。

3.2.3 依法公開財(cái)務(wù)信息，建立財(cái)務(wù)信息披露制度

《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》于2012年4月16日發(fā)布。意見指出，事業(yè)單位要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要建立信息披露制度，重要事項(xiàng)和年度報(bào)告要向社會(huì)公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項(xiàng)要進(jìn)行社會(huì)公示和聽證。建立事業(yè)單位績效考評制度，考評結(jié)果作為確定預(yù)算、負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)懲與收入分配等的重要依據(jù)。

主要參考文獻(xiàn)

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