旅游管理和法規(guī)的新進(jìn)展與旅游法教學(xué)的改進(jìn)

[摘要] 系統(tǒng)地梳理了旅游管理在市場、產(chǎn)業(yè)和投訴等方面的新進(jìn)展，以及旅游法規(guī)在立法、規(guī)章和其他管理制度方面的新進(jìn)展，就旅游法教學(xué)在內(nèi)容、目的、國際化和結(jié)合實(shí)踐等方面的改進(jìn)提出意見。

[關(guān)鍵詞] 旅游業(yè)； 管理； 法規(guī)； 旅游法教學(xué)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 24. 062

[中圖分類號]G64[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673 - 0194（2012）24- 0105- 02

1旅游管理的新進(jìn)展

近年來，我國國民旅游的大發(fā)展在規(guī)模擴(kuò)張和增速上都取得了舉世矚目的成就。2011年國內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)26.4億人次，比上年增長13.2%；國內(nèi)旅游收入1.93萬億元，增長23.6%；入境旅游人數(shù)1.35億人次，增長1%；入境過夜旅游人數(shù)5 730萬人次，增長2.9%；旅游外匯收入470億美元，增長2.5%；出境旅游人數(shù)6 900萬人次，增長20%；全國旅游業(yè)總收入2.25萬億元，增長20.8%。新增旅游直接就業(yè)約50萬人。相應(yīng)的，在旅游市場、旅游產(chǎn)業(yè)、旅游公共服務(wù)和旅游投訴等方面均呈現(xiàn)出許多新進(jìn)展。

1.1市場結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，國民旅游特別是出境旅游成為重點(diǎn)，自助旅游已成為主要群體

國民旅游市場特別是出境旅游市場增長迅速，比重?cái)U(kuò)大。以2012年為例，前三季度國內(nèi)旅游市場的人數(shù)和收入所占比重?cái)U(kuò)大到95.9%和89.7%。2011年中國出境旅游人數(shù)7 025萬人次，同比增長22%。據(jù)國家旅游局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近年來，出境游人數(shù)持續(xù)高速增長，10年增長479%。2010-2011年，出境游人數(shù)一直保持20%以上的增長速度。2004年和2002年出境游人數(shù)增速最高，分別達(dá)到43%和37%。中國出境旅游成為許多國家和地區(qū)旅游業(yè)快速增長的主要?jiǎng)恿?。?jù)測算，2011年中國出境旅游對世界旅游市場的貢獻(xiàn)率達(dá)到7.2%。面對中國旅游服務(wù)貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大的趨勢，中國政府始終沒有改變鼓勵(lì)公民出國出境旅游的政策。

自助游客比重?cái)U(kuò)大。由于公眾旅游消費(fèi)水平提高、休閑度假時(shí)間增多、旅游出行條件便利等原因，自助游游客成為旅游主力軍。2008年中國旅游研究院對全國各省市的抽樣調(diào)查顯示，消費(fèi)者出游主要以自行組織和個(gè)人出游為主。自行組織出游占27.79%，個(gè)人出游占38.64%，兩者加起來占66.43%，可見散客旅游市場占據(jù)大部分江山。2012年3月中國旅游研究院與攜程旅行網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布了《中國休閑旅游客戶需求趨勢研究報(bào)告》，再次強(qiáng)調(diào)自助旅游漸成時(shí)尚，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)旅行社的不足。再以內(nèi)蒙古2012年中秋國慶節(jié)為例，共接待國內(nèi)游客425.79萬人次，同比增長26.67%。其中，自助游游客達(dá)300多萬人次，占國內(nèi)游客總?cè)藬?shù)的70%以上。內(nèi)蒙古主要旅游景區(qū)（點(diǎn)）接待游客人數(shù)同比增加20%以上，尤其是自駕游、自助游人數(shù)同比增加30%以上。緣于社會(huì)、文化和科技環(huán)境的變化，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的新型旅游消費(fèi)方式不斷涌現(xiàn)，如“無景點(diǎn)”旅游、短線游和“駐地游” 、家庭自駕車和散客自助游 、科技游等等，并可能在不久的將來演化為主流的消費(fèi)模式。

1.2產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新加快，信息化使公平競爭問題更加突顯

以互聯(lián)網(wǎng)和通訊技術(shù)為代表的當(dāng)代科技及其應(yīng)用正成為旅游經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的加速器。從2009年以來，攜程旅行網(wǎng)會(huì)員已經(jīng)從3 000萬激增到6 000萬。2010年中國旅游電子商務(wù)（基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的在線旅游業(yè)交易）市場規(guī)模達(dá)到2 000億元人民幣，占整體旅游收入份額將近15%。在旅游市場持續(xù)擴(kuò)容和信息技術(shù)廣泛應(yīng)用的雙重推動(dòng)下，不同類型、不同模式的旅游電子商務(wù)主體得以快速發(fā)展。從網(wǎng)民互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用狀況來看，2011年上半年增速超過100%的是微博和網(wǎng)絡(luò)團(tuán)購，而微博半年增長率高達(dá)208.9%，2011年6月用戶數(shù)量達(dá)到1.95億人。

旅游業(yè)還加快與其他行業(yè)的融合，成為資本、技術(shù)和人才角逐的新領(lǐng)域。例如盛大網(wǎng)絡(luò)公司創(chuàng)新性地進(jìn)入旅游業(yè)務(wù)、海南發(fā)展游艇等高端業(yè)態(tài)、高鐵開通提供了出游新方式、央企非主業(yè)酒店資產(chǎn)重組等等。當(dāng)前旅游產(chǎn)業(yè)熱點(diǎn)主要集中于資本和技術(shù)領(lǐng)域，旅游團(tuán)購的興起、騰訊公司、如家和海航集團(tuán)的國內(nèi)外并購、在美上市公司財(cái)務(wù)評級危機(jī)以及去哪兒網(wǎng)與攜程網(wǎng)的糾紛等，都說明旅游資本和技術(shù)領(lǐng)域的激烈競爭以及缺乏必要監(jiān)管。

旅游電子商務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了相應(yīng)的法律糾紛。首先是在線運(yùn)營商之間。自2009年以來，兩大在線運(yùn)營商攜程旅行網(wǎng)、去哪兒網(wǎng)在專利、市場壟斷、名譽(yù)等方面持續(xù)爆發(fā)糾紛，引人關(guān)注。其次是在線運(yùn)營商與線下供應(yīng)商之間。例如2009年1月，格林豪泰酒店推出“8 000萬元回饋會(huì)員”酬賓活動(dòng)，優(yōu)惠后的房價(jià)低于攜程在線銷售價(jià)，令攜程對會(huì)員的“低價(jià)承諾”無法兌現(xiàn)，故要求格林豪泰停止活動(dòng)，或給予攜程會(huì)員同樣的優(yōu)惠。而格林豪泰拒絕了這一要求。 在要求被拒絕之后，攜程于2009年1月16日將格林豪泰所有與其合作的門店從網(wǎng)站下線，為回應(yīng)媒體，攜程發(fā)表聲明指責(zé)格林豪泰酒店價(jià)格體系混亂。3月格林豪泰正式起訴攜程“詆毀名譽(yù)”。

信息化對服務(wù)質(zhì)量提升有顯著作用。游客滿意度調(diào)查顯示，2012年第三季度游客對網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂的滿意度最高，指數(shù)為96.17。以現(xiàn)代服務(wù)和智慧旅游為目標(biāo)，推廣在線旅游行業(yè)等滿意度相對較高且相對穩(wěn)定的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。相應(yīng)地，傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)則對群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題回應(yīng)不足，例如張家界和長沙等地的導(dǎo)游被打?qū)е氯后w圍觀、“天價(jià)刀魚”、“反殺豬聯(lián)盟”等事件反映出旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)落后和創(chuàng)新緩慢，企業(yè)間的競爭主要集中在國民旅游市場，追求高端化，產(chǎn)品同質(zhì)化加大。盡管許多景區(qū)門票提價(jià)步入“百元時(shí)代”，但其他運(yùn)營商價(jià)格競爭加劇，直接拖累和傷及了最有活力的在線旅游運(yùn)營商。

1.3游客投訴滿意度不斷提升，但仍然很低

根據(jù)2012年第三季度的全國游客滿意度調(diào)查，旅游投訴滿意度指數(shù)僅為59.79，處于“不滿意”水平。國內(nèi)散客、團(tuán)隊(duì)和入境游客的抱怨比例為27.6%、30.5%和23.7%，投訴比例為4.27%、6.4%和8.18%。從趨勢看，旅游政務(wù)網(wǎng)穩(wěn)定性和入境游客投訴比例前三季度由5.19%持續(xù)上升到8.18%這兩個(gè)問題應(yīng)高度關(guān)注。入境游客對景點(diǎn)價(jià)格、環(huán)境衛(wèi)生、英文環(huán)境、出租車服務(wù)和簽證等公共服務(wù)提的意見也較多。出境游客滿意度也有所下降，主要原因是對公共服務(wù)、交通、住宿和景點(diǎn)等方面滿意度下降較大，例如中文標(biāo)識、交通疏導(dǎo)、住宿環(huán)境、景點(diǎn)內(nèi)容和購物服務(wù)等。

從制度建設(shè)看，旅游投訴搜索便捷程度、質(zhì)監(jiān)所實(shí)際體驗(yàn)效果、質(zhì)監(jiān)所網(wǎng)站建設(shè)、制度與新聞的數(shù)量、旅游服務(wù)質(zhì)量公告公示頻度、公示詳細(xì)程度和旅游投訴的處理效果有所提高，政務(wù)網(wǎng)便捷程度與非官方渠道獲得的游客投訴數(shù)量指數(shù)有待改善。本季度存在的主要問題是質(zhì)監(jiān)所網(wǎng)站建設(shè)、旅游服務(wù)質(zhì)量公告公示頻率與非官方渠道獲得的游客投訴數(shù)量指數(shù)有很大提高空間。

2旅游法規(guī)的新進(jìn)展

2.1旅游法草案已完成

旅游法是改革開放初期就啟動(dòng)的一個(gè)立法項(xiàng)目。八屆全國人大以來，社會(huì)上要求制定旅游法的呼聲進(jìn)一步提高。十一屆全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成立后，于2009年12月牽頭組織23個(gè)部門和有關(guān)專家成立旅游法起草組。2012年9月旅游法草案終于提請審議。此次提請審議的旅游法草案共設(shè)10章98條，對旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容作了規(guī)定。對于廣大旅游消費(fèi)者來說，這部法律對旅行社經(jīng)營、旅游合同訂立、旅游經(jīng)營違法處罰等方面作出詳盡規(guī)定，目的就是從法律層面最大限度保護(hù)旅游者的正當(dāng)權(quán)益。

2.2政府的旅游專項(xiàng)法規(guī)

全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，旅游業(yè)最引人注目的莫過于11月25日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見以及關(guān)于建設(shè)海南國際旅游島的意見等，加快編制國民旅游休閑綱要，明確中國旅游日和公民旅游、休閑、度假等的國家指導(dǎo)政策和制度，特別是春節(jié)黃金周和清明、五一、端午3個(gè)小長假的節(jié)假日等制度。在立法層面，全國許多省都將旅游定位為支柱產(chǎn)業(yè)。中國將繼續(xù)完善涉外經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)和政策，改善外商投資興業(yè)環(huán)境?！吨型夂腺Y經(jīng)營旅行社試點(diǎn)經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)監(jiān)管暫行辦法》出臺將加快旅游業(yè)對外開放的步伐。海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議（ECFA）的簽署，將大大增加兩岸同胞貿(mào)易、互訪、旅游觀光的機(jī)會(huì)，促進(jìn)兩岸旅游產(chǎn)業(yè)深度合作。

2.3相關(guān)法規(guī)

旅游業(yè)發(fā)展也作為重要方面納入《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》、《服務(wù)貿(mào)易中長期發(fā)展規(guī)劃綱要》等國家戰(zhàn)略?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（中發(fā)[2010]1號）就“努力促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)”明確提出，“積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林旅游和農(nóng)村服務(wù)業(yè)，拓展非農(nóng)就業(yè)空間。國家旅游局相應(yīng)出臺了《加快發(fā)展我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的若干建議》。2011年2月我國就全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）等公共文化資源場所免費(fèi)開放進(jìn)行總體部署，已經(jīng)成為新的旅游熱點(diǎn)。而2012年國家出臺《關(guān)于金融支持旅游業(yè)加快發(fā)展的若干意見》、國慶中秋長假期間全國小型車輛免除高速公路通行費(fèi)等，而黨的十八大之后及新一屆政府成型將為旅游業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定環(huán)境，簽證將有所放松，這些將為促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和釋放旅游需求創(chuàng)造了良好條件。

2.4旅游業(yè)管理制度

當(dāng)前旅游主管部門正以建立基于市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控體系為導(dǎo)向，加快轉(zhuǎn)變政府職能和工作方式。推動(dòng)國家層面的政府和協(xié)會(huì)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量和市場秩序以及安全預(yù)警與防范。特別要加強(qiáng)遠(yuǎn)程出境旅游的公共服務(wù)，以出境游客的權(quán)益保護(hù)和滿意度提升為抓手，結(jié)合我國與目的地國家和地區(qū)ADS協(xié)議的定期評估機(jī)制，主動(dòng)引導(dǎo)ADS“版本”升級，穩(wěn)步、漸近地開放我國居民到目的地國家的“自由行”。

3旅游法教學(xué)的幾點(diǎn)改進(jìn)意見

3.1及時(shí)更新教學(xué)內(nèi)容

針對我國旅游業(yè)正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的階段，旅游法規(guī)不斷更新和完善，因此旅游法教學(xué)內(nèi)容應(yīng)定期及時(shí)更新，與實(shí)踐和立法的發(fā)展相一致。要對年度旅游業(yè)法規(guī)制度的進(jìn)展進(jìn)行梳理、評述，形成相應(yīng)教學(xué)內(nèi)容。當(dāng)前應(yīng)將最新的旅游法草案作為教學(xué)內(nèi)容，全面了解和闡述其立意、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和立法過程等。2009年5月正式實(shí)施的《旅行社條例》也應(yīng)列入教學(xué)大綱。我國旅游業(yè)的法規(guī)制度文件主要來源有全國人大、國務(wù)院法制辦和國家旅游主管部門等。要積極參加貫徹落實(shí)旅游法草案、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見等文件的活動(dòng)，了解相應(yīng)的任務(wù)分解，參加座談會(huì)。密切跟蹤各省市黨委政府對貫徹落實(shí)做出明確指示，進(jìn)行專門研究部署，并結(jié)合各地實(shí)際，提出了一系列重要舉措。

3.2進(jìn)一步明確旅游法教學(xué)的目的，加強(qiáng)主動(dòng)性和應(yīng)用性

應(yīng)增強(qiáng)旅游法教學(xué)的應(yīng)用性，主動(dòng)為旅游發(fā)展實(shí)踐提供有力支持。①加強(qiáng)旅游經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控體系的研究。集中力量將理論研究和行業(yè)潛力轉(zhuǎn)化為新時(shí)期旅游部門的政策手段，跟蹤海洋旅游、網(wǎng)絡(luò)旅游等新業(yè)態(tài)發(fā)展，加強(qiáng)旅游綜合改革和專項(xiàng)改革調(diào)研總結(jié)，借鑒世界旅游組織尤利塞斯獎(jiǎng)每年評選的世界旅游政策創(chuàng)新案例，及時(shí)向宏觀部門和社會(huì)各界發(fā)布旅游政策動(dòng)態(tài)和國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)運(yùn)行情況，盡快建立理論研究、統(tǒng)計(jì)調(diào)查和人才組織等方面的重點(diǎn)工作抓手。②構(gòu)建常態(tài)化的旅游安全保障體系。建立完善的各種安全保障信息庫、合作機(jī)制和預(yù)案準(zhǔn)備，盡快將旅游安全保障體系覆蓋出境旅游市場。加強(qiáng)對社區(qū)旅游、探險(xiǎn)旅游、團(tuán)購旅游等新業(yè)態(tài)的旅游質(zhì)量和安全監(jiān)管。借鑒國外管理經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)旅游安全保障體系的人才、制度建設(shè)。

3.3推進(jìn)旅游法教學(xué)的國際化

旅游法的教學(xué)應(yīng)加強(qiáng)出入境旅游方面的內(nèi)容。根據(jù)不斷對游客類型的調(diào)查，入境游客對公共服務(wù)滿意度最低，也感覺最不方便，其滿意度一直偏低且呈下降趨勢。因此當(dāng)前尤其要加強(qiáng)對入境游客的公共服務(wù)，重點(diǎn)針對近程、主要客源國（地區(qū)），做好外文網(wǎng)站、外文信息和外文人員等方面的建設(shè)和服務(wù)。此外，旅游立法要有歷史的自覺性，以國際視野為導(dǎo)向，借鑒國際立法經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)加強(qiáng)對國際組織和各國政府的法規(guī)的介紹。例如聯(lián)合國世界旅游組織把促進(jìn)“負(fù)責(zé)任的旅游”、“可持續(xù)旅游”和“無障礙旅游”作為其三大宗旨，制定了《旅游者守則》、《全球旅游倫理宣言》等基礎(chǔ)性國際文件，可見國外對于游客的文明旅游、企業(yè)的文明經(jīng)營和政府的便民措施看得很重。要深入解讀國際旅游倫理的系列文獻(xiàn)，參考美國、日本、歐洲等發(fā)達(dá)國家保障旅游權(quán)利的法律文件，參考周邊國家特別是東亞、東南亞等地區(qū)保障旅游權(quán)利的法律文件，參考?xì)W盟國家保障少年兒童、老年人、殘疾人、特困人群等特殊人群福利旅游的政策實(shí)踐。自覺把旅游立法置于國際旅游發(fā)展進(jìn)程中，貢獻(xiàn)中國的專業(yè)智慧。

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