中國(guó)何時(shí)推出存款保險(xiǎn)?

談佳隆

銀行倒閉了怎么辦？存款人的錢(qián)找誰(shuí)去拿？

在美國(guó)，有一家聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），它由美國(guó)聯(lián)邦政府創(chuàng)辦、為商業(yè)銀行儲(chǔ)蓄客戶提供保險(xiǎn)的公司。一旦銀行倒閉，存款人的存款損失就由FDIC來(lái)賠付。

據(jù)了解，經(jīng)過(guò)多年調(diào)研，中國(guó)人民銀行目前已經(jīng)把存款保險(xiǎn)制度建設(shè)列為當(dāng)下急需解決的問(wèn)題之一。6月26日，中國(guó)人民銀行上?？偛扛敝魅瘟铦?012陸家嘴論壇新聞發(fā)布會(huì)上表示，“從我們調(diào)研角度看，存款保險(xiǎn)制度建立的各方面條件已經(jīng)基本具備，這也是參與這項(xiàng)工作的各有關(guān)部門(mén)基本達(dá)成的共識(shí)?！?/p>

“央行內(nèi)部已經(jīng)擬定了一個(gè)很完整的關(guān)于如何推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度的報(bào)告，具體的保險(xiǎn)規(guī)模和銀行機(jī)構(gòu)需要上繳的保險(xiǎn)費(fèi)率也已經(jīng)明確，其中規(guī)定，大銀行的費(fèi)率會(huì)低一些，小銀行的費(fèi)率會(huì)高一些?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)存款保險(xiǎn)的規(guī)模會(huì)比較大且向美國(guó)看齊，但其合理性仍有待商榷?！眹?guó)務(wù)院參事、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所名譽(yù)所長(zhǎng)夏斌在上海接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)坦言。

政府是隱形的存款保險(xiǎn)

1993年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中首次提出要建立存款保險(xiǎn)基金，保障社會(huì)公眾利益。“存款保險(xiǎn)制度并不是新話題，過(guò)去20年里，在很多正式文件中都提到過(guò)，但遲遲沒(méi)有解決，最終使得政府要為銀行的壞賬兜底，滋生了道德風(fēng)險(xiǎn)?！蹦炒笮豌y行一位高層管理者這樣告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。

去年年末，央行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)宣昌能在上海一個(gè)內(nèi)部討論會(huì)上表示：“過(guò)早地放開(kāi)利率是我最擔(dān)心的問(wèn)題，特別是在配套措施還沒(méi)有安排好的情況下就放開(kāi)。工商銀行作為我國(guó)最大的銀行，他們就和我們說(shuō)，利率千萬(wàn)不能放開(kāi)，放開(kāi)我們就會(huì)受不了?！?/p>

宣昌能提到的這個(gè)還“沒(méi)有安排好”的配套措施就是存款保險(xiǎn)制度。

出乎意料的是，盡管許多方面對(duì)利率市場(chǎng)化還心存疑慮憂慮，但與之相關(guān)的“重大舉措”卻很快到來(lái)。

今年6月8日，央行正式宣布擴(kuò)大存貸款利率浮動(dòng)區(qū)間：自當(dāng)日起，將金融機(jī)構(gòu)存款利率浮動(dòng)區(qū)間的上限調(diào)整為基準(zhǔn)利率的1.1倍；將金融機(jī)構(gòu)貸款利率浮動(dòng)區(qū)間的下限調(diào)整為基準(zhǔn)利率的0.8倍。這意味著，期盼許久的利率市場(chǎng)化改革大幕拉開(kāi)。

這一舉措隨之被業(yè)內(nèi)視為推進(jìn)建立存款保險(xiǎn)制度的倒逼機(jī)制。

一位重要的金融政策智囊告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“央行金融穩(wěn)定局自然不愿意過(guò)早推動(dòng)利率市場(chǎng)化，因?yàn)樵撝贫纫怀觯y行會(huì)加劇競(jìng)爭(zhēng)，金融穩(wěn)定性就會(huì)降低，倘若出現(xiàn)銀行經(jīng)營(yíng)不善，就可能重蹈亞洲金融危機(jī)后的局面，讓央行為銀行的壞賬兜底?！?/p>

中國(guó)銀行國(guó)際金融研究所副所長(zhǎng)、戰(zhàn)略發(fā)展部副總經(jīng)理宗良在6月的一次討論會(huì)上指出，中國(guó)雖然表面上沒(méi)有存款保險(xiǎn)，實(shí)際上是隱形的，有政府在做后臺(tái)，擠兌風(fēng)險(xiǎn)可能反而更低。

時(shí)機(jī)：危機(jī)中還是危機(jī)過(guò)后

“如果利率市場(chǎng)化放開(kāi)，必然會(huì)上演存款大戰(zhàn)，特別是中小銀行的存款利率會(huì)提高，雖然這對(duì)儲(chǔ)戶是有利的，短期來(lái)看是有利的，但長(zhǎng)期來(lái)看并不一定有利?！毙茉谏鲜鰞?nèi)部討論會(huì)上提出了這樣的看法。

利率市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，亟須存款保險(xiǎn)制度的跟進(jìn)。然而，后者至今仍然缺乏時(shí)間表。

6月26日，凌濤明確表示，存款保險(xiǎn)制度具體什么時(shí)候推出，還要再研究它具體的條件和形式。

一位央行內(nèi)部的知情人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，2007年前后，央行已經(jīng)擬訂了存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施方案，準(zhǔn)備出臺(tái)。然而當(dāng)國(guó)際金融危機(jī)不期而至?xí)r，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，為了緩解緊張情緒，不至于給脆弱的金融體系雪上加霜，應(yīng)該延遲推出。而另一種觀點(diǎn)卻認(rèn)為，應(yīng)該在金融危機(jī)的背景下出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度以穩(wěn)定市場(chǎng)信心。

這兩種看法都找到了相關(guān)歷史經(jīng)驗(yàn)。

從歷史上來(lái)看，美國(guó)出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)恰恰選在大蕭條時(shí)期。1933年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《格拉斯?斯蒂格爾法》，建立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）和聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司。自此之后，美國(guó)銀行倒閉數(shù)量大幅減少，存款保險(xiǎn)制度在防止銀行擠兌和維護(hù)整個(gè)金融體系穩(wěn)定等方面起到了積極作用。

與之相反的是，日本選擇在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定時(shí)期出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度。1957年，日本金融當(dāng)局向國(guó)會(huì)遞交了《存款保障制度基金法案》。1971年，日本國(guó)會(huì)公布《存款保險(xiǎn)法》。1972年，日本設(shè)立存款保險(xiǎn)公司。這一制度的建立為上世紀(jì)90年代日本應(yīng)對(duì)銀行倒閉風(fēng)潮提供了有力的制度保障。

一位央行內(nèi)部的知情人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“目前央行內(nèi)部正在評(píng)估，利率市場(chǎng)化究竟會(huì)對(duì)銀行業(yè)產(chǎn)生哪些影響，并最終選擇一個(gè)各方都認(rèn)同的時(shí)間點(diǎn)出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度?！?/p>

存款保險(xiǎn)法縱容“大而不倒”？

“在利率實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化之前，政府和監(jiān)管當(dāng)局有幾件很重要的事情要做，其中一件是存款保險(xiǎn)制度的建立，另一件是銀行破產(chǎn)保護(hù)制度的建立，兩者是相互配套的?！比疸y證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。

從世界范圍來(lái)看，成熟的金融和經(jīng)濟(jì)體均已經(jīng)建立了相關(guān)的存款保險(xiǎn)和銀行破產(chǎn)制度，并制定了《銀行破產(chǎn)法》。而在我國(guó)，銀行破產(chǎn)這一提法一直以來(lái)都被視為禁忌，這是基于會(huì)引發(fā)不必要的社會(huì)恐慌進(jìn)而形成擠兌的擔(dān)心。

記者從多方了解到，在醞釀出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度的同時(shí)，央行也在研究類(lèi)似銀行破產(chǎn)法的法規(guī)文本。被稱(chēng)為《存款保險(xiǎn)條例》法規(guī)的草案已經(jīng)基本起草完畢，目前正在征求意見(jiàn)階段。據(jù)悉，該條例將在試行的基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成《存款保險(xiǎn)法》。

此法的意義在于，以法律法規(guī)的形式，對(duì)問(wèn)題銀行的處理機(jī)制、實(shí)施接管、提供資金救助、收購(gòu)承接和債務(wù)清償提供明確的依據(jù)和程序，明確職能定位及其與中央銀行、監(jiān)管部門(mén)在銀行監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面的權(quán)責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)法、破產(chǎn)法、最后貸款人規(guī)則等必要的金融法規(guī)，完善存款保險(xiǎn)制度的法律基礎(chǔ)環(huán)境。

不過(guò)，也有觀點(diǎn)認(rèn)為， 在條件不成熟的情況下盲目推出存款保險(xiǎn)制度容易造成資源浪費(fèi)，不僅無(wú)法發(fā)揮存款保險(xiǎn)的制度優(yōu)勢(shì)，還容易助長(zhǎng)金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)或給金融機(jī)構(gòu)造成額外的負(fù)擔(dān)，不利于行業(yè)成長(zhǎng)等。

所謂道德風(fēng)險(xiǎn)是指，某一方不完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)后果時(shí)所采取的自身效用最大化的自私行為。美國(guó)金融危機(jī)出現(xiàn)“大而不倒”，歐洲出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)危機(jī)，中國(guó)出現(xiàn)地方債務(wù)平臺(tái)，其本質(zhì)上都是道德風(fēng)險(xiǎn)泛濫的表現(xiàn)。

某大型銀行一位高層管理者這樣告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“存款保險(xiǎn)法規(guī)其實(shí)會(huì)讓銀行認(rèn)為，業(yè)務(wù)擴(kuò)張是最好的選擇，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益的最大化。而風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題由于存款保險(xiǎn)制度的存在而使自身的責(zé)任大大降低。這容易形成‘利益是自己的，風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)的觀念。銀行所要提供的是相對(duì)較低的存款保險(xiǎn)費(fèi)率?！?/p>

存款保險(xiǎn)制度

銀行按照規(guī)定參加存款保險(xiǎn)，繳納保費(fèi)，國(guó)家組建專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理投保銀行繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和其他渠道籌資，建立起存款保險(xiǎn)基金；當(dāng)某家銀行出現(xiàn)倒閉破產(chǎn)等危機(jī)事件時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)向存款人予以賠付，并依法參與或者組織對(duì)這家銀行的清算，從而保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。