國家治理視域下鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建研究

（攀枝花學(xué)院，四川攀枝花 617065）

內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村治理是國家治理在農(nóng)村的真實體現(xiàn)，是保障黨和國家政策在農(nóng)村有效實施和落實的途徑。社會主要矛盾轉(zhuǎn)化下，我國鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵、治理模式應(yīng)適應(yīng)新形勢，從“民主管理”到“治理有效”是新時代我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要。加強鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)，將自治、法治和德治結(jié)合起來，以社會主義核心價值觀為基礎(chǔ)，重塑鄉(xiāng)村德治新秩序，激活村民的能動性，在國家治理視域下構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系是實現(xiàn)治理有效的重要保障。

一、引言

我國學(xué)者在鄉(xiāng)村社會治理方面的研究成果頗豐。付建軍（2015）認(rèn)為在村民自治的制度安排下，我國鄉(xiāng)村治理歷經(jīng)了三次重要變遷，從最初追求單純的民主選舉向民主管理、民主決策和民主監(jiān)督改變，村民自治也從注重民主功能向強調(diào)治理功能的變遷；鄧大才（2014）認(rèn)為鄉(xiāng)村治理中心從強調(diào)制度與規(guī)范向治理條件與形式的重大改變。實際上，鄉(xiāng)村治理過程、治理模式是社會制度變遷縮影。韓小鳳（2014）探討從單一管理到多元共同治理過程，郎友興（2015）關(guān)注我國鄉(xiāng)村治理歷經(jīng)了從“碎片”管理到“全面治理”的過程。渠敬東等（2009）研究鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了從“總體支配”的治理到細(xì)節(jié)的“技術(shù)治理”治理過程。這表明，鄉(xiāng)村治理是一個不斷發(fā)展的過程，雖然有統(tǒng)一的制度性規(guī)定，但治理模式是各式各樣，有著較大差異。馬池春、馬華（2018）總結(jié)了中國鄉(xiāng)村治理四十年實踐，分析了中國鄉(xiāng)村治理變遷歷程。譚詩贊（2018）提出了鄉(xiāng)村治理協(xié)同推進(jìn)設(shè)想，強調(diào)鄉(xiāng)村治理應(yīng)圍繞鄉(xiāng)村振興所需的新政治社會生態(tài)展開，從專項治理和制度建設(shè)、公民參與與社會建設(shè)協(xié)調(diào)和協(xié)同兩方面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。至于多樣化模式的鄉(xiāng)村治理探索，主要有兩種觀點：賴晨野（2010）認(rèn)為，主體的多元是鄉(xiāng)村治理多樣性的根本原因，它是農(nóng)村社會發(fā)展的必然結(jié)果，在一定程度上決定鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改進(jìn)。 例如，王春光（2015），邢成舉（2009），唐紹洪、劉屹（2009），陳天祥（2015）認(rèn)為鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出多元、多主體、多權(quán)威或多中心的特點緣于鄉(xiāng)村精英人物和鄉(xiāng)村各類經(jīng)濟(jì)、社會組織的出現(xiàn)。另一些鄉(xiāng)村治理改革學(xué)者看來，鄉(xiāng)村治理之所以沒能像預(yù)期那樣走上規(guī)范、模式化發(fā)展的路徑，是因為相關(guān)制度規(guī)定界限不明，特別是在實踐中一些地區(qū)出現(xiàn)“村兩委”互相抵觸，進(jìn)而在一些地區(qū)出現(xiàn)了治理危機。

二、構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村治理體系的重大意義

鄉(xiāng)村社會治理是整個社會治理的重點和關(guān)鍵，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，關(guān)系著黨和國家政策的有效落實，直接影響著鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和民眾的社會生活，事關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會的主要矛盾發(fā)生了改變，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，社會基礎(chǔ)和社會風(fēng)貌也發(fā)生了根本性改變。特別是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口大量涌進(jìn)城市，我國農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系和社會價值觀念都發(fā)生了巨大變化。農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村家庭留守成為普遍特點，離農(nóng)人口過著兩棲化生活，引發(fā)諸如傳統(tǒng)文化撕裂、社會道德滑坡等“農(nóng)村病”。空巢村、老人村、留守兒童村和貧困村日趨嚴(yán)重，這些變化對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理提出了新的挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)新的鄉(xiāng)村治理需要，黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這既適應(yīng)了我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，充分反映了“三農(nóng)”發(fā)展的實際，又能體現(xiàn)用發(fā)展來解決“三農(nóng)”現(xiàn)實中的矛盾，并強調(diào)用“自治、法治、德治”有機結(jié)合來構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系。自治、法治、德治相結(jié)合是黨在新的歷史條件下鄉(xiāng)村治理的總方略。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機，適應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，加快構(gòu)建鄉(xiāng)村新的治理體系，實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村社會從“鄉(xiāng)風(fēng)文明”走向“治理有效”的新境界，也必將為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化注入強大動力，為實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”“生活富裕”的鄉(xiāng)村振興提供強有力保證。因此，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會治理體系，提高鄉(xiāng)村社會治理能力，不僅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀需要，也是我國現(xiàn)代化建設(shè)國家治理的重要組成部分。

（二）適應(yīng)人們對美好生活需要的客觀訴求

人民對美好生活的需要是以良好的社會治理作為保障的。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化深刻表明，我國人民日益增長的美好生活需要日趨多樣化、多層次、多方面的新特點。人民不僅需要更高質(zhì)量的物質(zhì)產(chǎn)品，如服裝、食品、住所和運輸，還需要更高的公共福利保障，如教育、醫(yī)療和養(yǎng)老；同時，對藍(lán)天、綠水、清新的空氣和優(yōu)美的環(huán)境提出了更高的要求，對民主、法治、公平、公正和安全的需求也越來越強烈。我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)、利益訴求等發(fā)生了巨大變化，不僅促使人民群眾對物質(zhì)文化生活的更高需求，而且激發(fā)了人民群眾更廣泛和更多元的美好生活需求?？陀^上要求我們要按規(guī)律辦事，適應(yīng)新的社會形勢，從廣大人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益出發(fā)，破解鄉(xiāng)村社會治理難題，重點解決鄉(xiāng)村治理體系不完善、治理能力不足、治理機制不協(xié)調(diào)等問題。構(gòu)建完善有效的鄉(xiāng)村社會治理體系，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)順利推進(jìn)，滿足鄉(xiāng)村居民多樣化需要，增進(jìn)他們的獲得感、幸福感、安全感和參與感。所以，構(gòu)建完善鄉(xiāng)村治理體系不僅是滿足人民日益增長的美好生活需要，更是應(yīng)對社會矛盾變化、國家治理的現(xiàn)實需要。

（三）實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的需要

鄉(xiāng)村治理受各種不同因素的制約，不同時期具有不同的治理邏輯。目前為止，我國鄉(xiāng)村治理模式經(jīng)歷了三個重大的變遷：新中國成立初期實施的“人民公社”制，改革開放后實施的“鄉(xiāng)政村治”制，21世紀(jì)初的“和諧新農(nóng)村”制。不同時期的治理模式，有效地促進(jìn)了當(dāng)時農(nóng)村民主政治和社會的進(jìn)步，鄉(xiāng)村治理模式的變遷體現(xiàn)了社會巨大變化。然而，新時期從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展到堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展國家戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村經(jīng)營體系以及農(nóng)民價值觀念等發(fā)生翻天覆地的變化，鄉(xiāng)村社會進(jìn)入了快速轉(zhuǎn)型期，也產(chǎn)生了新的社會問題、社會矛盾、社會需求和社會事務(wù)，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式和治理體系提出新挑戰(zhàn)，倒逼管理和治理體系的更新。

三、鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境

20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村改革使農(nóng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，人民公社制已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村社會治理的需要，“鄉(xiāng)政村治”制度成為我國農(nóng)村基層政權(quán)和管理體制的治理模式。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級行使國家村鎮(zhèn)事務(wù)管理權(quán)，作為農(nóng)村基層政權(quán)；村民委員會是農(nóng)村村民自治治理模式，村民實行村務(wù)自治；鎮(zhèn)村關(guān)系是指導(dǎo)和引導(dǎo)的關(guān)系?！班l(xiāng)政村治”治理模式實際上存在相對獨立的權(quán)力機構(gòu)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，代表國家行使行政管理權(quán)；二是村委會，代表村民行使自治權(quán)。這種制度安排，在履行憲法和法律賦予的各項權(quán)利與義務(wù)時，不可避免地存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會和黨支部、村民的權(quán)力之爭。在實踐中，往往會發(fā)生背離制度設(shè)計初衷，存在相互扯皮、推諉、不協(xié)調(diào)的情況。從制度層面看，鄉(xiāng)村自治是地方政府進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的實現(xiàn)形式，但這種自治是在國家法律框架內(nèi)運行，并不是在國家正式體制之外。因此，從運行、行動邏輯來講，在農(nóng)村實施村民自治體現(xiàn)的是國家和政府管理模式。從鄉(xiāng)村管理主體來看，兩個主體由于價值取向不同，在鄉(xiāng)村社會管理過程中，代表行政組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與代表自治組織的村支“兩委”呈現(xiàn)出各自的利益訴求，在新時期難以契合國家治理目標(biāo)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（一）基層政權(quán)功能弱化

進(jìn)入新時期后，原本依靠“要錢”“要糧”維持運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸演變?yōu)橐揽?“跑錢”、借債和財政轉(zhuǎn)移支付，財權(quán)的喪失導(dǎo)致事權(quán)難以作為。由此，“過去汲取型的基層政權(quán)逐漸演變成與農(nóng)民關(guān)系較為松散的 ‘懸浮型’”。［1］2006 年 1 月 1 日，實施兩千多年的農(nóng)村稅費被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已沒有了收取統(tǒng)籌提留款等與財權(quán)有關(guān)的事務(wù)，但也在一定程度上壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自主空間與運作空間?！白灾骺臻g與運作空間是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)在施行權(quán)力過程中，通過自己能動作用的發(fā)揮所獲得的、能夠根據(jù)自己的意志與決斷實施較為獨立的行為的空間?！保?］換句話說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為確保日常運轉(zhuǎn)，能夠通過基層組織的權(quán)力獲取更多的體制內(nèi)外資源（資金），以實現(xiàn)自身利益最大化，因此，基層權(quán)力組織往往成為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”。財權(quán)和事權(quán)不對等，是基層政權(quán)采取這種謀利行為的主要原因?；鶎迂斦母锖螅l(xiāng)鎮(zhèn)各項權(quán)力被各級職能部門收回，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)基本喪失，留下的是科、教、文、衛(wèi)等服務(wù)機構(gòu)，這些服務(wù)機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)不僅需要資金，還要基層政權(quán)賦予一定的權(quán)力。但治理過程中，往往會對這些“軟指標(biāo)”無暇顧及，造成鄉(xiāng)村治理的“真空”，難以實現(xiàn)有效治理。

（二）鄉(xiāng)村管理單一化

鄉(xiāng)村社會管理開展分為兩種方式：“一是依賴國家權(quán)力的滲透、吸納和科層化，提升自治組織的治理能力；二是采取自我管理、自我決策、自我教育、自我監(jiān)督的自治化方式推動社會管理。 ”［3］但是，從鄉(xiāng)村管理內(nèi)部來看，單一化的鄉(xiāng)村管理模式嚴(yán)重?fù)p害了傳統(tǒng)以村規(guī)民約構(gòu)建的鄉(xiāng)村社會秩序，鄉(xiāng)村難以得到有效治理。賄選、暴力選舉等違法現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至家族式黑惡勢力控制了一些村莊的村級事務(wù)、集體資源；從鄉(xiāng)村管理外部來看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能越位、管理缺位等問題較為嚴(yán)重，一方面，表現(xiàn)為管理越位的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府往往以行政命令等手段制定和廢止村規(guī)民約，村民自治治理制度的運行難以有效實現(xiàn)；另一方面，表現(xiàn)為管理上處于缺位的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約的制定和執(zhí)行放任自流，鄉(xiāng)村治理成為法外之地。一些不法分子往往利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理缺位，嚴(yán)重危害基層政權(quán)建設(shè)。實際上，鄉(xiāng)村治理不僅面臨階層利益分化、社會風(fēng)險增大和民眾參與不足的局面，而且面臨著自我管理與自我協(xié)調(diào)能力的鄉(xiāng)村自治組織的弱化局面。要從根本上解決這種不穩(wěn)定的困境單靠基層政府這單一主體難以為繼。過度依賴僵化的行政干預(yù)來化解基層矛盾的“維穩(wěn)管理”方式，難以從源頭上解決鄉(xiāng)村治理深層次問題，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)。

（三）自治組織行政化

村民自治制度作為國家在農(nóng)村治理的一種形式，盡管在法律上給予規(guī)定，但從國家治理的各項制度設(shè)計上，國家還應(yīng)賦予一定權(quán)力以便行使自治功能。鑒于鄉(xiāng)村自治功能和能力軟弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公權(quán)力的介入、提升是有必要的，但這往往會造成村支“兩委”的行政化，不能有效實施村民自治。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，撥付給農(nóng)村公共事務(wù)的資金越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了獲得更多的財權(quán)，以便更好地落實地方政府的各項管理，往往將村支“兩委”納入基層政府管理體系中。同時，新農(nóng)村建設(shè)使基層政府較以往有了更多的管理工作，為了更好地履行責(zé)任，不得不增加機構(gòu)或編制，或者賦予鄉(xiāng)村自治組織更多權(quán)力。在實際操作上，許多屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能委派給了村級機構(gòu)，這樣形式上自治組織便實際成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬機構(gòu)，不僅使自治組織工作任務(wù)加重，而且造成其工作行政化。由此，農(nóng)村組織演變?yōu)闇?zhǔn)政府職能部門，難以顧及鄉(xiāng)村振興的各項工作。

（四）村支“兩委”缺位

農(nóng)村改革加快了鄉(xiāng)村面貌和社會結(jié)構(gòu)快速變化。一方面，國家與鄉(xiāng)村、政府與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了根本性變化，農(nóng)民成為政府支持、扶持對象［4］，干部角色由管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，干群關(guān)系有了很大緩解；另一方面，國家對“三農(nóng)”發(fā)展的支持力度不斷增強，加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入，加大了農(nóng)村公共服務(wù)的投入，改變了臟亂差的鄉(xiāng)村面貌。但是，伴隨著國家權(quán)力逐漸從鄉(xiāng)村的收縮以及鄉(xiāng)村治理環(huán)境的改變，一些村支“兩委”功能減退，有的形同虛設(shè)，群眾訴求難以滿足。因而，在一些鄉(xiāng)村自治過程中，正式權(quán)力的非正式運用就出現(xiàn)了。為改善鄉(xiāng)村社會治理投入不足的困境，國家以項目下鄉(xiāng)的方式予以彌補，這些項目的實施最終依靠村支“兩委”干部推動完成，干部主要精力集中于項目的落實，難以騰出手來管理村級事務(wù)與化解基層矛盾。村支“兩委”干部的缺位使群眾對村干部產(chǎn)生了不信任感，進(jìn)而出現(xiàn)嚴(yán)重的鄉(xiāng)村治理缺失，鄉(xiāng)村振興的各項措施難以落實到位。

（五）農(nóng)民政治參與熱情快速下降

雖然村民自治制度拓寬了農(nóng)民的政治參與渠道，加快了鄉(xiāng)村民主政治的建設(shè)進(jìn)程，但從實踐結(jié)果看，存在著基層政府將一切社會事務(wù)統(tǒng)攬到政府身上的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村社會的自治空間被嚴(yán)重壓縮，所能發(fā)揮的空間十分有限，隨著時間推移，村民對參與鄉(xiāng)村治理的熱情快速下降，表現(xiàn)出對政治參與的“冷漠”。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的視閾下，一些地方以各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長來評價基層工作的好壞。首先，推動工作的行政邏輯是“往上看”，鄉(xiāng)村社會管理事務(wù)成為次要任務(wù)，從而讓鄉(xiāng)村社會治理成為管理“真空”地帶。其次，隨著改革開放向縱深推進(jìn)，各種與市場經(jīng)濟(jì)相配套的法律制度不斷建立和完善，但與法律制度相適應(yīng)的法治意識與法治思維遠(yuǎn)未形成。一些群眾在遇到司法問題時，表達(dá)自己的訴求往往通過違法上訪或是寄希望于聚眾鬧事等方式達(dá)到解決問題的目的。這樣不但使問題變得更加復(fù)雜，反而激化矛盾，增加社會不穩(wěn)定因素。最后，中國的改革開放給農(nóng)村帶來翻天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平顯著改善，但與之相反的是鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，精神文明建設(shè)沒跟上，其結(jié)果是各類失德現(xiàn)象層出不窮，如賭博滋事、不贍養(yǎng)老人等，不僅造成鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的價值觀喪失，也嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定，更不用說參與到鄉(xiāng)村振興建設(shè)?？傮w而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家管理鄉(xiāng)村，行使貫徹落實中央各項政策，提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，但在財政權(quán)力喪失之后，在現(xiàn)行的行政體制和財政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)難以正常運轉(zhuǎn)，存在缺位、失位現(xiàn)象［5］。對于鄉(xiāng)村事務(wù)管理，也存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治管理的不協(xié)調(diào)：一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力行使管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)過程中，存在著維穩(wěn)等“一票否決”的管理制度，干部難以分身，農(nóng)民的正當(dāng)訴求往往得不到滿足；另一方面，事權(quán)下放財權(quán)上收，基層政權(quán)缺乏管理鄉(xiāng)村事務(wù)動力，在強調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，卻忽視鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給和精神文明建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理削弱、自治組織行政化、鄉(xiāng)村管理單一化與村支“兩委”缺位并存，致使鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村發(fā)展嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境導(dǎo)致治理的體制和機制難以運轉(zhuǎn)，不能正常發(fā)揮其治理功能與作用。雖然原來的鄉(xiāng)政村治的治理模式對提升鄉(xiāng)村自治的空間有了很大改進(jìn)，但在新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實背景下，鄉(xiāng)村地域間發(fā)展不平衡不充分條件下，國家權(quán)力的滲透是鄉(xiāng)村治理必不可少的。為此，要尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，尊重管理規(guī)律，提高鄉(xiāng)村主體的鄉(xiāng)村治理能力，改變治理方式，將鄉(xiāng)村治理與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結(jié)合起來，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略服務(wù)。

四、構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村治理新體系

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，是國家治理在農(nóng)村的延續(xù)，是國家治理體系和治理能力的重要體現(xiàn)。它既是維護(hù)村民利益保證農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要管理模式，又是保證黨和政府各項政策在農(nóng)村貫徹和落實的管理通道。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是黨總結(jié)中國社會發(fā)展實際，對全體社會發(fā)出的總號召。［6］鄉(xiāng)村振興需要良好的鄉(xiāng)村治理，提出自治、法治、德治相結(jié)合構(gòu)建和完善新時期鄉(xiāng)村治理體系的總要求，［7］這是我們黨對新時代鄉(xiāng)村治理做出的重要戰(zhàn)略部署。為此，我們要從新時代鄉(xiāng)村社會所處的實際情況出發(fā)，遵循鄉(xiāng)村社會發(fā)展的規(guī)律，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，著力解決農(nóng)村地域發(fā)展不平衡不充分矛盾，構(gòu)建以黨的基層組織建設(shè)為核心，以鄉(xiāng)村法治為準(zhǔn)則，以村民自治組織為主體，以德治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理體系。

（一）加強鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)，發(fā)揮引領(lǐng)和戰(zhàn)斗堡壘作用

新時代鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘作用。強化黨的領(lǐng)導(dǎo)是新時代鄉(xiāng)村治理的客觀情況和現(xiàn)實需要。科學(xué)高效的鄉(xiāng)村基層組織需要強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，而鄉(xiāng)村治理更是離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)村治理就會失去方向，出現(xiàn)治理混亂。為此，構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村治理體系，必須強化基層黨組織建設(shè)，使黨在領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮其組織核心和領(lǐng)導(dǎo)作用。一是加強農(nóng)村黨組織建設(shè)。徹底改變目前部分基層黨組織“軟、弱、渙、散”局面，必須加強黨組織建設(shè)，強化黨要管黨，從嚴(yán)治黨。通過加強黨的建設(shè)，使廣大村民充分認(rèn)識黨是領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的中堅力量，是新時代帶領(lǐng)他們走向致富之路的帶頭人。選好配強鄉(xiāng)村黨支部書記，或通過派駐第一書記、通過駐村工作隊和壯大基層工作力量等方法，發(fā)揮黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心、治理高效作用。二是加強對農(nóng)村黨員干部教育管理。利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)建立適時教育平臺，使基層農(nóng)村黨支部成為學(xué)習(xí)型黨支部，利用教育平臺開展對農(nóng)村黨員常態(tài)化教育培訓(xùn)，通過學(xué)習(xí)、教育和培訓(xùn)提升農(nóng)村黨員干部的治理能力和水平。三是改進(jìn)工作作風(fēng)。以反“四風(fēng)”為契機，將加強黨的建設(shè)同鄉(xiāng)村治理和服務(wù)群眾結(jié)合起來，改革基層黨組織建設(shè)評判標(biāo)準(zhǔn)，突出問題導(dǎo)向，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最迫切需要解決的問題結(jié)合起來，結(jié)合各村地理風(fēng)貌、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民實際需要等，形成不同類型、各具特色的治理模式，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)。

（二）將自治、法治和德治結(jié)合起來，提高治理水平

鄉(xiāng)村治理與城市治理有很大的不同，既有城市治理的共同特點，又有鄉(xiāng)村千百年來形成的自我約束、道德約束、宗族管理和宗教教義管理等，自治、法治、德治是新時代我們黨和政府鄉(xiāng)村治理實踐中的創(chuàng)新?！叭谓Y(jié)合”的要求是：自治中展現(xiàn)法治和德治，德治中呈現(xiàn)自治和法治，法治中體現(xiàn)自治和德治。為此，在實際工作中，要善于運用辯證思維，善于融會貫通，不能死搬教條，要具體情況具體分析。一是自治中展現(xiàn)法治和德治。完善自治是鼓勵村民在參與自己村里的治理基礎(chǔ)上關(guān)心自身權(quán)益，積極參與制定治理規(guī)則和村務(wù)管理；強調(diào)法治是在培養(yǎng)全體村民對法律的敬畏意識上普及法律條文知識；倡導(dǎo)德治是要培養(yǎng)村民的道德尊嚴(yán)感，不是以道德戒律來處罰管理。自治展現(xiàn)法治，全體村民在實施自治管理實踐中形成享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，體現(xiàn)自覺對自治規(guī)則底線的維護(hù)，體現(xiàn)村民對新時代黨和政府作為鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的指導(dǎo)者、組織者的自覺認(rèn)同。二是德治中呈現(xiàn)自治和法治。適用范圍最廣泛、維護(hù)社會秩序最為有效、成本最低的是德治。道德約束自古以來一直是管理社會的一種方式，將道德認(rèn)知和行為選擇與法治精神結(jié)合起來，體現(xiàn)現(xiàn)代文明與傳統(tǒng)管理的價值契合。強調(diào)德治是以尊重法律為前提，強調(diào)法治也要與德治相契合，才能充分體現(xiàn)和張揚社會公德與法律共識，才能充分展現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理中的效率。實際上，鄉(xiāng)村法治的重點不是讓村民掌握各種法律條款，而是要培育村民的法治意識，養(yǎng)成尊重法律、敬畏法律的習(xí)性，樹立村規(guī)民約這種“軟法”的道德價值和體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神在村民心目中的威望。三是法治中體現(xiàn)自治和德治。鄉(xiāng)村依然是熟人社會，遵循熟人社會規(guī)律，鄉(xiāng)村干部要與廣大村民及時適應(yīng)新的形勢變化，注重培育法治意識與尊重道德并重，在調(diào)節(jié)利益關(guān)系時，并不僅限于法律條款和道德規(guī)則，而是將法律精神與道德規(guī)則結(jié)合起來，達(dá)到治理有效目標(biāo)。

（三）激活村民的能動性，構(gòu)建村民自治管理體系

進(jìn)入新時代，我國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)有了很大的變化，有效的鄉(xiāng)村治理需要廣大村民的自覺參與。他們是鄉(xiāng)村的主人，既是參與者又是管理者，既是鄉(xiāng)村治理的受益者又是治理的當(dāng)事人。為此，鄉(xiāng)村治理不能將他們排斥在外，應(yīng)發(fā)揮他們在鄉(xiāng)村治理中的主人公作用，激活村民的能動性。構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村治理體系，必須整合鄉(xiāng)村治理資源。為此，需要搭建參與平臺，讓廣大村民主動參與到鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中來。一是尊重村民的主體性，尊重村民自我管理能力，增加參與鄉(xiāng)村治理的主動性。將村民的主體性置于鄉(xiāng)村社會治理體系中，將改善當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的困境置于村民的主體性需求基礎(chǔ)上，是構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村治理體系的必要條件，也是改善目前鄉(xiāng)村治理“懶、渙、散”的有效措施。二是加強農(nóng)村自治組織建設(shè)和管理。注重鄉(xiāng)村社會中自下而上的內(nèi)生性自治組織的培育是解決目前鄉(xiāng)村空心化、農(nóng)民個體化、社會組織松散化困境的有效途徑，通過自治組織的建設(shè)與培育，提高鄉(xiāng)村治理的能力。目前，應(yīng)以重構(gòu)鄉(xiāng)村社會倫理，以村民對于鄉(xiāng)村社會的認(rèn)同感和歸屬感為重點，整合現(xiàn)代鄉(xiāng)賢和宗族組織，通過傳統(tǒng)與現(xiàn)代的契合，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和諧有序開展。三是充分發(fā)揮社會組織的作用。培育鄉(xiāng)村社會組織并強化管理，激活其參與鄉(xiāng)村治理的活力，注重發(fā)揮社會組織的群眾動員優(yōu)勢，使社會組織能夠成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中的得力助手。

（四）以社會主義核心價值觀為基礎(chǔ)，重塑鄉(xiāng)村德治新秩序

德治在鄉(xiāng)村治理中的重要性緣于鄉(xiāng)村社會的特殊性，鄉(xiāng)村是一個充滿人情、熟人的社會。將鄉(xiāng)村社會的道德觀念與人情、習(xí)俗結(jié)合起來，配合法治形成新的鄉(xiāng)村治理德治新秩序。一是塑造鄉(xiāng)村德治新秩序，弘揚社會主義核心價值觀和傳統(tǒng)文化。進(jìn)入新時代，重塑形成德治新秩序，要把核心價值觀融入到農(nóng)村生產(chǎn)、生活中，以核心價值觀為基礎(chǔ)結(jié)合傳統(tǒng)文化，形成新時代新道德規(guī)范，并成為約束村民行為的標(biāo)準(zhǔn)，使之成為鄉(xiāng)村治理村民自我約束的價值規(guī)范。二是弘揚正能量，推動鄉(xiāng)村文化振興。結(jié)合社會主旋律和社會正氣與傳統(tǒng)優(yōu)秀農(nóng)耕文化，推動鄉(xiāng)村治理新面貌。我國優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)耕文化在農(nóng)村，將傳統(tǒng)農(nóng)耕文化底蘊所內(nèi)置的觀念、精神、道德充分展現(xiàn)出來，在文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)的傳承基礎(chǔ)上重塑鄉(xiāng)村德治新秩序，讓農(nóng)民精神面貌煥然一新，改善鄉(xiāng)村文明新氣象。三是營造良好的社會風(fēng)尚，發(fā)揮道德先鋒、道德標(biāo)兵的先進(jìn)典型作用。堅持正確的價值取向和輿論導(dǎo)向，用榜樣的力量營造村民積極向上價值觀念，通過榜樣、先進(jìn)的事跡，用美德的感召帶動村民和睦相處，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。