鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金國庫集中支付管理對基層人行國庫的影響

余曉鷹 章國林

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金實(shí)行國庫集中支付管理是財(cái)政資金運(yùn)作方式的一場根本性變革，是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理，防范資金風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率的重要舉措。這一制度改革對于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、提高縣鄉(xiāng)財(cái)力、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難起到了積極作用，同時(shí)也對基層國庫服務(wù)和監(jiān)管職能提出了新的要求。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金國庫集中支付管理模式及意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金國庫集中支付管理就是在“鄉(xiāng)財(cái)縣代管”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)堅(jiān)持預(yù)算單位資金管理權(quán)、所有權(quán)、使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)和各級財(cái)政監(jiān)管責(zé)任“五個(gè)”不變，將賬戶設(shè)置由原先的多頭設(shè)置改為國庫單一賬戶體系，資金存放由預(yù)算單位分散存放改為國庫統(tǒng)一存放，支付方式由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位自行支付變?yōu)樨?cái)政直接支付和授權(quán)支付。該模式下首先財(cái)政監(jiān)督得到加強(qiáng)，資金使用效率得到提高。通過賬戶的清理和規(guī)范，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金全部納入國庫單一賬戶體系，建立起對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金支付運(yùn)用的監(jiān)測平臺。改革前，浮梁轄區(qū)內(nèi)的18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有5個(gè)以上的賬戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理混亂，資金活動(dòng)透明度不高。改革后，預(yù)算單位用款必須通過財(cái)政國庫支付中心的審核確認(rèn)，才可以支付，從而強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督職能。通過內(nèi)部清算，大量資金集中在國庫單一賬戶上，提升了資金調(diào)度能力和周轉(zhuǎn)速度，如2011年3月浮梁縣資金周轉(zhuǎn)速度只有20.21%，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付后2012年3月則達(dá)到94.66%。其次從源頭上杜絕腐敗的滋生。收入支出實(shí)行國庫集中收繳，減少直接接觸資金的機(jī)會(huì)，從客觀上減少了腐敗的條件。別外，財(cái)政事前監(jiān)督得到加強(qiáng)，提高資金使用的透明度，促使預(yù)算單位按規(guī)定動(dòng)作辦事。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金國庫集中支付管理中存在的問題

（一）代理銀行選擇余地小，人民銀行監(jiān)管職責(zé)加重

浮梁縣是一個(gè)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)業(yè)縣，轄區(qū)內(nèi)有18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全縣只有5家金融機(jī)構(gòu)，36個(gè)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。其中只有3家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)行2個(gè)，郵政銀行6個(gè)，農(nóng)村商業(yè)銀行（原信用社）19個(gè)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的支付與清算業(yè)務(wù)必須通過當(dāng)?shù)氐你y行網(wǎng)點(diǎn)，這就要求代理銀行的物理網(wǎng)點(diǎn)必須覆蓋各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。能滿足該條件的浮梁縣只有一家金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)村商業(yè)銀行。雖然近些年，農(nóng)商行的人員素質(zhì)、硬件設(shè)施都有很大的改善，但在抗風(fēng)險(xiǎn)能力、內(nèi)部管理和內(nèi)控機(jī)制上還是略有不足。另外，浮梁縣農(nóng)商行實(shí)行的是扁平化管理（即縣支行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)支行屬平級單位），不利于工作協(xié)調(diào)。

（二）代理銀行墊資現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

浮梁縣雖然采用了備用金賬戶（即：縣財(cái)政局在代理銀行增設(shè)一個(gè)備用賬戶，并與零余額賬戶掛鉤，當(dāng)代理銀行從零余額賬戶每墊支一筆資金時(shí)，備用金賬戶自動(dòng)將相應(yīng)的資金轉(zhuǎn)入零余額賬戶），但由于財(cái)政、國庫、代理銀行之間尚未建立數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)，支付數(shù)據(jù)和憑證采取人工傳遞和錄入，大大影響了清算時(shí)間和速度。有時(shí)，財(cái)政部門的預(yù)算額度沒有及時(shí)送達(dá)國庫或漏送，造成國庫和代理銀行之間的資金清算不能及時(shí)進(jìn)行，當(dāng)備用金賬戶資金不足時(shí)，代理銀行就不可避免地出現(xiàn)墊資現(xiàn)象。

（三）國庫收支報(bào)表不能區(qū)別反映縣本級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)字，不利于明晰掌握資金運(yùn)行情況，影響對財(cái)政資金的監(jiān)測和預(yù)測

在改革前，縣財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撥款統(tǒng)一通過“與下級往來”一個(gè)科目反映，改革后，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的使用明細(xì)到各個(gè)預(yù)算科目中，雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金使用更加規(guī)范、明晰，但浮梁縣國庫采取的是“一機(jī)一庫”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金與縣級財(cái)政資金都是通過一個(gè)庫款賬戶，這樣產(chǎn)生的報(bào)表就無法直觀反映出哪些是縣級財(cái)政資金，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金。另處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金與縣本級資金統(tǒng)一核算，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成稅收任務(wù)，私下買稅，不僅造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占縣級資金，也易滋生腐敗。

（四）對賬難度加大

代理銀行國庫集中支付系統(tǒng)產(chǎn)生的報(bào)表數(shù)據(jù)與人行國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中的報(bào)表數(shù)據(jù)核算口徑不一致，造成對賬難。

1.人行國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中支付報(bào)表，不能區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只匯總產(chǎn)生分支付方式和預(yù)算科目的累計(jì)數(shù)據(jù)。而代理銀行的報(bào)表，只產(chǎn)生各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下的分支付方式和預(yù)算科目的月累計(jì)數(shù)據(jù)。

2.代理銀行只按月匯總數(shù)據(jù)，而不能產(chǎn)生年度累計(jì)。報(bào)表核算口徑不一致，需要人工累加核算。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金國庫集中支付管理對基層國庫的影響

（一）國庫支出業(yè)務(wù)量大幅增長，使基層國庫人員忙于服務(wù)日常工作，而疏于監(jiān)督管理

1.預(yù)算科目細(xì)化使用。如2011年度3月份到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撥款只有3筆，今年同期到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支付令23筆，明細(xì)清單中260筆，同比增加257筆。

2.目前人民銀行國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)還沒有與財(cái)政部門、代理銀行橫向聯(lián)網(wǎng)，額度錄入、資金撥付還停留在手工操作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金沒納入集中支付管理前，國庫部門只需根據(jù)撥款單直接撥付即可，而納入集中支付管理系統(tǒng)后，國庫部門首先要錄入額度，再根據(jù)支付令撥款，撥款業(yè)務(wù)相當(dāng)于翻了一倍。加大的業(yè)務(wù)量，使國庫人員的時(shí)間和精力都應(yīng)付在會(huì)計(jì)核算的賬平表對上，從而影響到管理和檢查工作。

（二）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)加大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金國庫集中支付后，國庫會(huì)計(jì)核算管理范圍拓寬，對應(yīng)的部門增多，將造成數(shù)據(jù)集中和管理分散的矛盾，國庫支付資金風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)加大。

（三）國庫監(jiān)管難度加大

首先，基層國庫人員力量薄弱。一人多崗，缺乏專職監(jiān)管人員，面對新財(cái)政體制改革，國庫人員知識結(jié)構(gòu)單一，對監(jiān)管知識和財(cái)稅及金融改革政策學(xué)習(xí)掌握不夠，監(jiān)管能力低。其次，國庫監(jiān)管范圍增大。改革前是對全縣撥款總預(yù)算指標(biāo)控制，改革后，不僅面對全縣，還有各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算指標(biāo)控制。第三，對財(cái)政資金使用的合規(guī)性缺乏事前監(jiān)督。改革后，財(cái)政資金的支付方式和清算方式發(fā)生了改變，代理銀行根據(jù)財(cái)政部門或預(yù)算單位的支付令，通過零余額賬戶將資金直接撥付到收款人或用款單位賬戶，再匯總墊付資金與國庫單一賬戶進(jìn)行清算。這種由代理銀行先墊款后與國庫清算的方式導(dǎo)致事實(shí)上真正將資金劃撥出支的是代理銀行而不是人行國庫部門，人行國庫部門只是被動(dòng)清算，對財(cái)政資金使用的合規(guī)性缺乏事前監(jiān)督。第四，現(xiàn)有法律法規(guī)不能夠充分指導(dǎo)基層國庫在“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”體制改革后履行監(jiān)管職責(zé)。第五，財(cái)、稅、庫、行缺乏相互制約機(jī)制，國庫監(jiān)管存在難度。國庫業(yè)務(wù)政策性強(qiáng)，涉及面廣，工作質(zhì)量的高低，在很大程度上取決于財(cái)政、稅務(wù)、商業(yè)銀行等部門的相互協(xié)調(diào)和相互制約。新的財(cái)稅體制實(shí)行后，財(cái)稅庫行作為不同的利益主體，考慮問題的角度不同，易造成國家整體利益和地方局部利益之間、各部門之間利益的沖突，形成資金流失、逃避監(jiān)督。

四、幾點(diǎn)建議

（一）盡快建立財(cái)政、國庫、代理銀行之間數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)

1.使國庫人員從繁復(fù)的錄入、復(fù)核工作中解脫出來，從而提高國庫會(huì)計(jì)核算質(zhì)量。

2.通過網(wǎng)絡(luò)信息傳遞，實(shí)時(shí)進(jìn)行清算，解決代理銀行墊付資金問題，真正使國庫資金做到快捷、安全有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.通過網(wǎng)絡(luò)信息建立電子對賬制度，通過電子數(shù)據(jù)對比進(jìn)行對賬，加強(qiáng)對賬質(zhì)量和速度。

4.通過網(wǎng)絡(luò)信息，將需要監(jiān)督的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算計(jì)劃納入國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中，核算時(shí)程序自動(dòng)識別有無超預(yù)算，并提出警示通知，切實(shí)發(fā)揮國庫在財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)上的預(yù)警作用。

（二）對縣本級資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金進(jìn)行分級管理

在國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中增設(shè)一個(gè)針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金運(yùn)用的庫款賬號，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入和支出均通過該賬戶完成，通過縣本級資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的分級管理，使國庫部門更加清晰掌握縣財(cái)政資金和各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的運(yùn)行變化，有利正確分析地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，為地方政府決策提供依據(jù)。

（三）加強(qiáng)對代理銀行監(jiān)管

1.規(guī)范國庫單一賬戶體系下相關(guān)賬戶的正確使用。如零余額賬戶是否每日清零，涉農(nóng)資金特設(shè)賬戶是否存在取現(xiàn)情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位繳入的非稅收入、代扣代繳資金是否進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他資金賬戶等等。

2.監(jiān)督規(guī)范代理銀行支付、清算業(yè)務(wù)。

3.加強(qiáng)對代理銀行內(nèi)控制度的管理。如制度是否健全，劃款憑證是否納入重要空白憑證進(jìn)行妥善管理。通過對代理銀行加強(qiáng)監(jiān)管，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金更加安全、有效運(yùn)用。

（四）建立財(cái)、稅、庫、行聯(lián)席會(huì)議制度

共同協(xié)商解決改革中出現(xiàn)的問題。通過定期召開財(cái)政、稅務(wù)、國庫、代理銀行聯(lián)席會(huì)議，相互交流有關(guān)信息、制度以及文件資料，分析財(cái)政、金融形勢，探討共同關(guān)注的國庫業(yè)務(wù)問題。

（五）更新、完善國庫制度，辦法

明確國庫部門辦理預(yù)算收入、支出及收入退付監(jiān)督范圍，建立國庫服務(wù)體系的法律支撐，為國庫監(jiān)管提供有利的依據(jù)。

（六）定期對國庫人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識更新培訓(xùn)，提高國庫監(jiān)管能力

這些年財(cái)稅不斷地進(jìn)行改革，如鄉(xiāng)財(cái)縣管，三經(jīng)兩費(fèi)等，這都需要國庫人員不斷更新學(xué)習(xí)相關(guān)知識，特別是有針對性地進(jìn)行相關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)國庫人員識別風(fēng)險(xiǎn)和判斷分析的能力，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問題的敏銳性，切實(shí)防范業(yè)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)，力求國庫監(jiān)管與深化改革和業(yè)務(wù)發(fā)展同步推進(jìn)。