國(guó)內(nèi)外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理綜述

王俊 王昕

［摘 要］突發(fā)公共衛(wèi)生事件隨著全球一體化和信息多元化的發(fā)展,日益成為世界各國(guó)政府部門關(guān)注的焦點(diǎn)。而突發(fā)公共衛(wèi)生事件既是醫(yī)學(xué)問題又是社會(huì)問題。因此,能否及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生,是對(duì)任何國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

［關(guān)鍵詞］突發(fā)公共衛(wèi)生事件；應(yīng)急機(jī)制；應(yīng)急管理

［中圖分類號(hào)］F252［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2012）26-0033-02

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件,具有突發(fā)性、公共性、危害性、國(guó)際性以及處理的綜合性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)。而突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅僅是醫(yī)學(xué)問題,也是一個(gè)社會(huì)問題,它可以衍生成一個(gè)很復(fù)雜的系統(tǒng)。其發(fā)生不僅威脅生命安全,損害身體和心理健康,如SARS、禽流感、甲型H1N1流感病毒在全球范圍內(nèi)的傳播；而且造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和國(guó)家或地區(qū)形象的負(fù)面影響。因此,無(wú)論在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外,這些事件無(wú)一不涉及人們的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀

在全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理體系中,發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、瑞士以及新加坡、日本等國(guó)家的應(yīng)急處理能力首屈一指。這些發(fā)達(dá)國(guó)家不斷建設(shè)和完善其突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理系統(tǒng),已經(jīng)成為一個(gè)全方位、立體化、多層次和綜合性的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò),其先進(jìn)的管理體系值得借鑒。

1.1 美國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理分析

美國(guó)一向注重突發(fā)事件的預(yù)防與管理等環(huán)節(jié)的發(fā)展建設(shè),特別是在經(jīng)歷了“9?11”和炭疽襲擊事件以后,政府加大了投入力度,使應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力大大加強(qiáng)。

美國(guó)傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生體系是以“聯(lián)邦—州—地方”三級(jí)公共衛(wèi)生部門為基本架構(gòu)的,管理運(yùn)行模式是垂直式管理體系。即CDC(美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心)—HRSA(衛(wèi)生資源和服務(wù)部)—MMRS(城市醫(yī)療應(yīng)對(duì)系統(tǒng))。同時(shí),美國(guó)完整的立法體系對(duì)在防范和應(yīng)對(duì)中的主管部門以及具體措施等做出了詳細(xì)的規(guī)定。而目前,美國(guó)在六個(gè)方面完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)：①公共衛(wèi)生領(lǐng)域的準(zhǔn)備和預(yù)警能力；②流行病監(jiān)測(cè)；③科學(xué)研究和實(shí)驗(yàn)；④公眾健康警報(bào)網(wǎng)絡(luò)；⑤公共衛(wèi)生領(lǐng)域的溝通和信息傳遞；⑥教育和培訓(xùn)。

可見,美國(guó)突發(fā)事件管理(包含公共衛(wèi)生突發(fā)事件)發(fā)展較早,同時(shí)也是世界上突發(fā)事件管理體系發(fā)展得最為完善、公共衛(wèi)生技術(shù)和設(shè)備最為先進(jìn)的國(guó)家之一。

1.2 英國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理分析

英國(guó)的公共衛(wèi)生體系分為兩層,即由中央、地方兩大部分組成,一為戰(zhàn)略層,由衛(wèi)生部及其下設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),還包括地區(qū)公共衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生應(yīng)急計(jì)劃顧問委員會(huì)；二為執(zhí)行層,由國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)(NHS)及其委托機(jī)構(gòu)開展。而在2002年4月,英國(guó)更多的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)職能從NHS系統(tǒng)的衛(wèi)生局轉(zhuǎn)向基本醫(yī)療委托機(jī)構(gòu)(EPCTU)。具體職能是向公眾及政府提供信息和政策建議；在傳染病等領(lǐng)域支持NHS運(yùn)作；監(jiān)測(cè)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的威脅,提供快速應(yīng)對(duì)；開展研發(fā),教育和培訓(xùn)等活動(dòng)。

1.3 日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理分析

在日本,突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系由主管健康衛(wèi)生、福利、勞保的厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)建立并以之為核心,而且同時(shí)被納入整個(gè)國(guó)家危機(jī)管理體系。日本的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系覆蓋面很廣,包括了勞動(dòng)省、派駐地區(qū)分局、檢疫所、國(guó)立大學(xué)醫(yī)學(xué)系和附屬醫(yī)院、國(guó)立醫(yī)院、國(guó)立療養(yǎng)所、國(guó)立研究所。同時(shí),日本的其他所屬部門如消防、警察、通信、鐵道、煤氣等,也按照各自的突發(fā)事件管理實(shí)施要領(lǐng)相互配合。值得一提的是,已有70 年歷史的日本保健所, 配置合理、設(shè)備先進(jìn)、具有豐富的衛(wèi)生行政管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)全面的醫(yī)療技術(shù),而且熟悉轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生情況,非常適應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件意外性、區(qū)域性的特點(diǎn)。

1.4 新加坡突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理分析

新加坡的衛(wèi)生服務(wù)提供由公立和私立雙重系統(tǒng)組成。公立系統(tǒng)由政府管理,私立系統(tǒng)由私營(yíng)醫(yī)院和診所提供服務(wù)。雖然不像我國(guó)建立起一個(gè)獨(dú)立的衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)來(lái)處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件,但是在SARS事件中,新加坡應(yīng)對(duì)的措施從頭至尾都是值得效仿的,其政府迅速反應(yīng),部門的通力合作、利用科技手段,實(shí)行隔離措施、嚴(yán)格執(zhí)行法令,有效控制傳播、提高危機(jī)意識(shí),社會(huì)秩序穩(wěn)定得到了世界各國(guó)的肯定。

2 我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀

隨著改革開放的不斷深化,我國(guó)既面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇,也處于矛盾的凸顯期。近幾年我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件接連發(fā)生,因此,我國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)制不容樂觀。

2.1 我國(guó)近幾年影響較大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件

2002年,南京發(fā)生食物中毒事件,造成400余人中毒,42人死亡。SARS又稱傳染性非典型肺炎,2003年2月初在廣東省爆發(fā)性流行,并很快波及數(shù)10個(gè)國(guó)家和地區(qū)。2008年的四川汶川大地震和三鹿奶粉添加三聚氰胺致嬰幼患病、死亡事件。2009年新發(fā)現(xiàn)的傳染病——甲型H1N1流感,再次席卷了包括中國(guó)在內(nèi)的全球。

2.2 我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理框架

在SARS之后,我國(guó)拋開了之前的分部門管理模式,采取了建立統(tǒng)一指揮的衛(wèi)生應(yīng)急管理系統(tǒng)。2004年國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門設(shè)立衛(wèi)生應(yīng)急辦公室(突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心),負(fù)責(zé)全國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的日常管理工作；我國(guó)對(duì)待突發(fā)公共衛(wèi)生事件遵循的原則是：中央統(tǒng)一指揮,地方分級(jí)負(fù)責(zé)；依法規(guī)范管理,保證快速反應(yīng)；完善監(jiān)測(cè)體系,提高預(yù)警能力；改善基礎(chǔ)硬件,保障持續(xù)運(yùn)行；同時(shí),在政策體系方面,我國(guó)制定了相關(guān)法律法規(guī),如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等；應(yīng)急預(yù)案如《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體應(yīng)急預(yù)案》等；有效的檢測(cè)系統(tǒng)、信息報(bào)告以及信息發(fā)布和廣泛的交流合作。

3 對(duì)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中問題的分析與思考

3.1 建立應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的常態(tài)機(jī)制

①健全應(yīng)急管理法律法規(guī)：從法律層面上保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的運(yùn)行。②突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定和審批。由于其自身的特殊性,突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定和審批上不能按照一般的行政預(yù)案的程序制定與審批。③促進(jìn)各行業(yè)和領(lǐng)域安全防范措施的落實(shí)。④加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息報(bào)告和預(yù)警工作：目前事件監(jiān)測(cè)以被動(dòng)監(jiān)測(cè)為主,并且，我國(guó)尚未建立基于信息報(bào)告網(wǎng)絡(luò)體系科學(xué)、有效的預(yù)測(cè)預(yù)警方法。⑤積極開展應(yīng)急管理培訓(xùn)：各級(jí)政府模擬一些典型的突發(fā)事件,采取案例法、角色扮演法、行為模擬法等方法開展應(yīng)付突發(fā)事件的訓(xùn)練和演習(xí)。⑥加大對(duì)應(yīng)急管理工作的資金和物質(zhì)投入:對(duì)于應(yīng)急藥品,我國(guó)雖然有中央、省級(jí)藥品儲(chǔ)備制度,但相互之間缺乏信息溝通；儲(chǔ)備資金不到位；藥品銷售單位的經(jīng)營(yíng)誠(chéng)信意識(shí)差,危機(jī)出現(xiàn)時(shí)哄抬物價(jià)等。

3.2 建立應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力建設(shè)

處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速反應(yīng)機(jī)制,要做到及時(shí)、準(zhǔn)確、有效。

①推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)：要統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)具備監(jiān)測(cè)監(jiān)控、預(yù)警預(yù)測(cè)、信息報(bào)告、輔助決策、調(diào)度指揮和總結(jié)評(píng)估等功能的國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)。②提高基層應(yīng)急管理能力:全面加強(qiáng)社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)等單位應(yīng)急管理工作。③加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍人員和技術(shù)的建設(shè)：加強(qiáng)人才的培養(yǎng),要有一支精干的現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)隊(duì)伍，建立一套完整的現(xiàn)場(chǎng)診斷實(shí)驗(yàn)室系統(tǒng)。通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、決策輔助技術(shù)、預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)、化學(xué)檢驗(yàn)技術(shù)、生物檢測(cè)技術(shù)、合理的醫(yī)療救治方案和措施等相關(guān)技術(shù)很大程度上制約著衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。④加強(qiáng)各類應(yīng)急資源的管理。⑤加強(qiáng)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)參與。⑥重視國(guó)際合作交流：我國(guó)必須重視與其他國(guó)家的溝通和合作,共同應(yīng)對(duì)全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

3.3 建立完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件善后處理工作

①社會(huì)心理的疏通與引導(dǎo)：突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)公眾造成的心理沖擊是不可想象的,因此各部門應(yīng)該積極化解不良的心理影響,保持穩(wěn)定的有秩序的社會(huì)局面。②突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)效果評(píng)價(jià)：在突發(fā)公共衛(wèi)生事件初步調(diào)查及控制結(jié)束后,應(yīng)組織專家對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理情況進(jìn)行綜合評(píng)估,包括事件概況、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查處理概況、病人救治情況、所采取的措施、效果評(píng)價(jià)等。

中國(guó)政府加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作面臨著新的機(jī)遇,只有居安思危,預(yù)防為主,才能做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理工作,才能有效地應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的衛(wèi)生事件。因此,應(yīng)急管理工作的推進(jìn)需要先進(jìn)科學(xué)的理論以及技術(shù)支持,而這些要求就需要我國(guó)政府各部門從各個(gè)方面給予大力扶植。

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